臺大法律系林明鏘教授談動保法的問題

作者: 
汪盈利(專案研究員)

編按:原訪談整理較長,受限年刊篇幅,以下只呈現四個問答,並修飾了過於口語部分。未經縮減與修飾的原始版本請上關懷生命協會網站閱讀

  自 1998 年動物保護法立法,執行至今已逾 20年。動保法將個別動物作為保護對象,針對不同類別之動物,明訂相關主管機關,並規範飼主應提供其飼養動物之動物福利條件,及對應罰則。對照過往,此法實施後實際保護許多動物的生命,減少動物虐待,並提高動物飼養之動物福利。然全球動物福利及科學應用亦於此 20 年間蓬勃發展,加上過往法規執行疏漏或窒礙難行之處,應對現行法規進行通盤檢視,以期臺灣動物保護精神與法規執行與時俱進。

  關懷生命協會與臺大法律系林明鏘教授、臺灣動物保護行政監督聯盟、臺灣防止動物虐待協會、臺灣動物社會研究會、世界愛犬聯盟、中華民國獸醫師公會全國聯合會、中華民國動物保護協會、臺北市動物保護處等,共組民間動保法修法工作坊,自 108 年 6 月起,至今已展開 14 場正式討論會議。修法討論面向包含提升動物法律目的、新增動物保護指導原則、因應外來種控管與防疫目的之寵物規範、細緻化實驗動物規範與飼主義務、強化禁止動物競技賭博法規漏洞,以及新媒體興起後,透過網路與動保業務相關之法規等。

  本期《臺灣動物之聲》特訪問林明鏘教授,以法律人立場切入,從動保法立法時空背景差異、過往修法特色、法規限制、行政監督模式、全球趨勢,再到此次修法,分享為何需要再修法,以及預期成效,節錄編輯為此篇專訪。

動物保護法的問題─近乎於寵物保護法

就老師個人研究觀察,動保法於 1998 年立法後,後續針對各別項目推動動保法修法的特
色,以及現行動保法的限制為何?

  臺灣的動物保護法是一個寵物保護法,這是公開的祕密。寵物有一章,卻沒有經濟動物,也沒有展演動物,可見立法裡面的不完備性,甚至其矛盾性,都只偏重於寵物。寵物的條文最多,法規內容都以寵物為中心,不止如此,寵物還具有選擇性,對有主的寵物小心翼翼,對無主的卻殘忍至極。甚至也不是包含到所有寵物,只有貓跟狗而已,其他沒有。

  在現在的觀點裡,顯然臺灣對動物的意識已經越趨重視,但把動物當作家人看待絕對不是主流見解,只有少部份愛動物的人,或在都市裡面的一些飼主才會這樣想。大部分的人就把牠當作看門狗,抓鼠貓,是有經濟利用價值的目的在飼養貓狗。經濟動物是最重要的動物,產值最高法條卻是最少。雖然經濟動物有畜牧法規定,但它是管制人類吃牠的肉品安全與否,並沒有重視其動物福利,簡單來說,根本沒有動物福利的規範。動物福利的規範在野保法也沒有,野保法管的是避免受到貿易制裁,規範對保育類野生動物的買賣、運送、輸入、輸出。動保法將重心置於寵物,使得實驗動物、經濟動物根本不受重視。

  經濟動物碰到的是龐大的農業產業,包括肉品、乳品、養豬、牛、雞等類別之產業,其產值非常大。若想在法律中與其對抗是很困難的,首先,政治人物會沒有選票,其次,政治人物容易喪失他的金主,最後則會引起很多民眾的不便跟不安,管得太嚴的話,成本增加,消費者的購買價格就會隨之提高。有人說因為經濟動物就是要吃的,對牠好幹嘛?可是也有對牠好的方式,若我們能夠在飼養的時候對牠好、運送的時候對牠好、宰殺的時候對牠好,這僅是最謙卑的三好而已,這個不是做不到啊!就飼養環境來說,臺灣空間太小,格子籠蛋雞隻的飼養環境極度差勁,豬、牛、羊大部分都是採集約式放養。因為臺灣的環境、法律限制有可能造成畜牧產業的危機,除了成本增加外,飼養空間要擴大,對現今畜牧業來說太困難了。光要把蛋雞那個籠子飼養雞放到地面上養就不得了了,天翻地覆了!這樣臺灣的肉品是不是要全部進口?這是很嚴肅的問題,因為華人喜歡吃,這一點很難抵抗,沒有一個政治人物可以答應這件事情。

  就實驗動物來說,臺灣在30年前動保法尚未通過之前,動物實驗全都是無法無天的世界,怎麼殺老鼠、怎麼養老鼠,都是無法可管的。自從 1998 年動保法之下開始有管制,仍僅是一些粗略的規範,也不嚴謹。因此動保團體看不下去,覺得規範應更加嚴格,然期間碰到最大的問題、最強勁的反彈力量,是學術自由。在臺灣,學術自由是一個非常大的反彈力量,所以實驗動物是自我管制,而不是行政機關管制。

  比如實驗動物就是缺子法,缺實驗動物的監督辦法。所以為什麼不太動實驗動物,連施行細則都不訂?因為怕得罪學術界人。要處罰的話,也只有經勸阻改善不聽才處罰,研究機構當然都說會改善,誰會那麼笨跟主管機關作對,所以從來也沒有覺得這是個問題。可是好好研究就知道問題很多,像是只有學生檢舉的時候才會對實驗動物介入管制,而且更荒謬的,法規上實驗動物是管那個實驗機構的人在管的,所以一個學校裡面的助理胡搞瞎搞,把實驗動物弄得亂七八糟,是處罰無辜的校長!而且還要經過勸導,勸導不聽才可以處罰。

  我覺得臺灣現今的動保法,並沒有所謂平衡的對待,且對於經濟動物、展演動物、實驗動物、還有野生動物缺乏關懷。若我們的經濟動物跟實驗動物繼續以這樣的方式延續下去,再延續個 20、30 年可能都是正常現象,或更悲慘也不一定。因為這些缺陷,法規不容易擴大到其他的動物,是漫漫長路。

過往依個別案件修法,易忽略整體架構,少有全盤考量

老師為何答應邀請,參與此次修法?

  其實我是想聽聽看其他參與團體的意見,因為我總是被「突襲」啊!有時我覺得這個不需要改,結果它變了;需要改的,結果它沒變,我都是被「突襲」。

  動保法立法之後,都是針對個別的案件修法,因事而立法。我們動保法修正十幾次,全部是由民間來啟動,有時如果沒有一個整體的構思,可能變成有勇無謀。雖然動保團體對臺灣動物法的進步有推波助瀾的功效,但譬如十二夜的故事,就把收容所十二夜安樂死的規定拿掉了,設定非常嚴格的條件,反而是災難的開始。收容所就像監獄一樣,囚犯連一個床位都沒有,有床位只有占六成而已,四成沒有床位,對於動物而言,也許比監獄還糟。

  其次是因阿河的眼淚。阿河事件發生之後,動保法就修改有關展演動物的法規,其實這不是展演動物的問題,是動物運送的問題。而動物運送在臺灣的法律規範裡面是有的,就一條針對豬跟雞的規定而已,相對國外動物運送規定甚至有整部的專門法律,動物運送才是該修改的東西。臺灣的動物運送只管制到經濟動物運送的豬跟雞而已。牛的運送可能都沒有規定,馬的運送也沒有,但那些動物都不會移動?連河馬都會移動,怎麼不會移動呢?

動物運送辦法已於2019年修改,但仍僅限經濟動物(豬、牛、羊、雞、鴨、鵝、火雞),和特定珍稀保育類 野生動物,總體管制細緻度仍有很大的進步空間。(蔡育琳攝) 

  我覺得應該用宏觀的想法,針對寵物、展演動物、經濟動物、實驗動物,甚至野生動物,進而思考臺灣未來走向。臺灣的很多法令修改都是因個案發生,而點狀修改,並沒有全盤的考量。有人可能就會說:「你厲害,你來講怎麼全盤考量?」這是一個非常大的工程,需要一條一條想,我覺得我沒有那個力量,所以趁這個機會參加修法工作坊,聽聽動保團體的想法,知道原來你們對實驗動物的想法是這樣子,原來你們對經濟動物的想法是這樣子,原來你們對寵物的想法又是那樣子,跟我的想法是不太一樣的,所以不是說我的想法一定對、你們的想法一定錯,不是,這是交換意見。

  所以我去修法工作坊並沒有私心利用團體的力量來促成一個草案,來修改中華民國的東西。我覺得每一個人的想法都不太一樣,當然我有一些想法,但我不能夠掌控大家的想法,因為每個人想法是自由的,我尊重大家,而且我也不見得都懂,只懂一點點而已,我真的是非常資淺的。

動保團體的角色:持續監督執法效果

就老師個人研究觀察,全球動保法立法、修法與行政執行趨勢為何?比如基本核心價值改變、動物福利管制提高細緻度、增加動物權概念之對應法規等。另外臺灣動物保護在立法規範與執法面向,對應目前世界動保趨勢光譜,法規先進度與執行落實度如何?不同動物利用之管制是否又各有差異?比如經濟動物、野生動物、實驗動物、同伴動物、動物展演等各面向。

  有關全球性發展的問題,我覺得其實是訪談裡最難回答的,臺灣沒有一個組織或人,對全球各地都有很深刻的了解。譬如 2019 年馬德里的全球高峰會議,裡面對動物議題做什麼決議?沒有人知道,臺灣沒興趣報導。臺灣長期以來是一個比較鎖國的國家,對於國際化的條約也簽不到,所以不是很了解,甚至於不想去了解,因為了解就知道這個很麻煩。當然動物的全球趨勢不是純粹靠政府機關而已,還要靠老百姓的自動自發,但是上述還是一個很重要的指標。

  目前全世界潮流應該是朝著所謂動物管制極大化、最佳化的方式來走。而動物管制最佳化要不要分種類?我猜全球對動物的福利不像臺灣管制分那麼多類型,應該是會感受到疼痛的動物分第一類,第二類是不會感覺疼痛的一些物種。全球趨勢大部分都是國際條約通過之後,各國就會轉化成他的內國法,將這些國際政策轉換成國家的法律,好好去執行。執行過程當中,NGO、NPO 就出現了,監督公部門有沒有好好執行法律。

  通常 NGO、NPO 在這三個階段都會出現,提供不同的功能:第一階段政策草擬,幫助政策形成;第二階段法律制定,提供諮詢;第三段執行法律,有檢討法律的功能,回饋法律修改意見。

  第一個階段政策草擬的時候,NGO、NPO 會參與討論國內或是國際政策討論。譬如瑞典的環保少女格蕾塔·桑伯格(Greta Thunberg),她也是 NGO、NPO 的代表,就會影響到一些環境政策。這階段是臺灣動保團體最可能普遍運作的,臺灣動保團體應該可以在政策裡面形成一種非常棒的平台。政府機關會考慮到產業、選票,還有政治的一些負面作用,比較不會考慮到動物福利,因為動物本身沒辦法投票。但是動物的飼主是可以投票的,所以寵物飼主很有影響力,對動物保護法影響很快,這是一個關鍵。

  第二個階段在法律形成過程中,通常 NGO 或是 NPO 會在旁邊提供一些意見,就像我們這次修法工作坊是我們形成自己一套的修改草案,在很多國家都是這樣子。很多很多的人集在一起,大家不是純粹學法律的,也有學政策的、動物福祉的、獸醫的、公共政策的。

  最後一個階段,關於制定法律的功效跟效果評估,是我覺得最重要的。假如 NGO、NPO 每年都去看全臺收容所、動物園、畜牧場,做評估報告然後對外公開,可以對這些單位帶來壓力。制度內是有做一些評估跟記錄,但那些評估比較有人情壓力,有些不公開的!為什麼不公開呢?因為制度面不夠。

  執行法律的後果,我們行政機關是不評估的。我現在的研究重心就是放在立法,立法要怎麼弄好一點?就必須要回去評估,看執行過程當中產生副作用與正面作用,然後再反饋。所以立法者應該要固定每隔幾年,檢討這個法律施行後的結果是怎樣。舉個例子說,像我們刪除十二夜安樂死規定時,立法者應該馬上就要檢討,這是立法者檢討的義務,我們現在臺灣呢?沒有。動保團體可以從執法結果,回饋到法規裡的需求表,臺灣的動保團體在這 20、30 年可以做這件事情,可以 follow up 它的變動,就像是一個監督司,這可以是 NGO 最大的功能。

動保團體拋出議題,且有內容,公部門才可能建立討論平台,正式回應訴求

就老師剛剛講到的,如果真的要修一個動保法,可能也同時需要公共行政、政策、法律、動物福祉等各方經驗討論的話,我們現在的修法是不是還可以有更多的準備?老師認為或期待此次修法,對臺灣未來的動物保護運動造成甚麼改變?

  沒錯啊,我覺得修法工作坊做的是一個草案,但是沒有這個草案的話,就沒有往前 push 的力量。一個法案不可能一步到位,絕對是半成品,半成品大家要有一個平台,這個平台我覺得不是動保團體能夠建立起來的,是要公部門建立的,建立起討論平台與討論議題後,就有討論組織,這個組織會慢慢生出來,這是我的想法。

  所以我希望你們動保團體趕快先生出來,這個生出來的東西不用太好,或是糟糕透頂也沒有關係,有議題就好。我想只要有議題,譬如說 15 個議題,從動保警察、動物用藥、收容所等等,一個一個接下來,每一個東西其實都可以討論一整天,那就會產生共識。拋出議題後,行政機關就必須要面對,因為行政機關面對直球必須要有個捕手,需要回應,否則他在官僚生態裡面會活不下去,因為上面官僚會壓他,動保團體夥同立法委員也形成一種壓力,那個壓力會push 下面機關趕快成立一個東西。其實這個應該是公部門來做,組成一個常設單位,像公部門的動物保護委員會,本身就應該做修法的準備會議,這樣他就有一個動機、一個名目,一個月開會一次,一個主題一個主題來討論。

  修法工作坊現在是拋出一些議題訴求,而且不止,還有草案出來了,這個草案好壞就變成行政機關不得不面對的問題。這是一個很好的策略應用,你沒有提案就說我們要動保警察,他們就說條文呢?弄出個條文他們就嚇一跳,開始找很多機關來討論;我們說不要神豬,要禁止,他們就說條文呢?條文拿出來,他嚇一跳,趕快找宗教團體來討論。上面說的還是各別議題,是分散式的,現在我們是整部法律都有了,全世界沒有一個動保團體有這麼大的力量,整個法條都來檢討。所以我說這是非常好的時機,讓公部門覺得說動保團體不是只會喊口號、喊標語而已,根本沒有內涵。現在都有內涵、有條文了,他才會鄭重面對這些問題。

  各訴求依優先順序排序,至於什麼最優先,是動保團體做價值判定,動保團體最有經驗。在總條文之後,應該把他再體系化,用議題的導向,讓民眾可以知道你們動保團體的訴求、規範的內容是什麼東西,然後白話說給大眾聽才有意義,這樣就很棒。但是這個需要有從頭參與到尾,且有一點能力可以白話說明的人。白話說明說得簡單但很難!

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