寵物登記──你的毛小孩可以變成「家庭成員」嗎?

作者: 
嚴一峰主講,郭怡貞、佐渡守整理

[引言]動物當代思潮於8月27、28日兩天,舉辦「流浪動物源頭管理多元策略之可能」研討會。席中邀請中央/地方官員、地方政府第一線執法人員、協助進行源頭管理的動保組織等多位專家,針對執法的行政組織、寵物登記普查措施、非法寵物業取締技巧、半野放犬管理、飼主教育等等議題發表演說。除分析如何進行有效的源頭管理,增進大眾對於流浪動物議題的了解之外,也希望貢獻更深入的觀點,使未來政府與民間進行源頭管理之時,能更有效率。

執行寵物登記的目的,在於透過ID找到飼主。其實台北市早在民國61年就有了「畜犬管理辦法」,是全台最先擁有動物相關法令的都市。但是地方自治美妙之處,就在於因地制宜性,尤其很多地方城鄉差距很大,台北市的法律,其他地方不見得可以通用。

想要解決動保問題,應該要慢慢創新研發,提出新的首選,所以在分享台北市的做法之前,我們先來看看世界各國寵物登記制度可供學習的優點是什麼。當然如前所述,不能全部照抄,還是要回歸到我們的文化和制度面。

▋日本狗要領身分證 新加坡強制猛犬保險

日本很早就強制寵物登記,從1995年開始,3個月以上的狗,就必須去相當於台灣衛生局的「保健所」進行登記,領取所謂的「鑑札」(狗的身分證),一生一次,每年並要接受狂犬病預防注射,死亡、走失也必須申報。

很妙的是,日本養狗人家會在門口張貼犬字樣,一來方便主管機關管理,二來其實是為了保護他人,讓人知道我家有狗,客人進來前也會先把狗拴好,事實上是為了人。

新加坡:因為地小人稠,所以養狗有限制,最多只能3隻。並且有「住戶公約」,規定只能養體重10公斤、身高40公分以下的小型犬,共62類。當然也必須植入晶片,以減少棄養的發生。

同時有人已經意識到有些狗較為兇猛,所以他們將這些品種列出來,加強重點管理。除了必須絕育,領得狗證前還要接受服從性訓練。特別是他們有10萬新幣以上的強制保險,用以防止兇猛犬傷害其他的人、狗及財產安全。所以新加坡的進步是透過經濟手段,如多年前我們也提倡過寵物保險,透過理賠而非事後開罰的方式要求飼主責任,否則受害者完全沒有受到救濟保護。

▋歐美養狗要執照 規定遛狗時間

德國:大家都說德國「零流浪犬」,其實他們源頭管理相當嚴格,養狗像管理車子一樣,要繳「狗稅」,另外同樣有強制險與寵物電子身份證。德國的狗法,規定大型犬或特定犬種(例如凶猛犬)的飼主必須通過一個理論測試,像取得汽機車駕照一樣取得飼養執照,而且狗也對等,要上課考取證照。現在英國也討論要學習德國的制度了。

法國:養狗一樣要有執照,規定18歲以下、喪失行為能力、失去人身自由、被取消養狗資格等等不得申辦,申請者一樣要出示狗的免疫證明。值得一提是,法國一樣強制「第三者民事責任保險」,保障受害者的權益,也是在管理公共秩序時,要先為第三人著想,是不是會造成衛生安全、汙水、空汙等等問題。

 美國:美國也有狗執照,但有時限,在狂犬病預防注射有效期間內,有的是一年,有的是三年。加州、馬里蘭州等地也開始要求貓證照。最近我們調查,越都市化地區養貓人口越多,原因是遛狗問題。美國要求養狗必須上午遛15分鐘、下午15分鐘,遛狗的地方少,養貓的自然就多,美、日、德都有這種趨勢,所以貓也必須證照來進行管理。

加拿大:一樣需辦狗執照,1888年就規定了,滿3個月齡的狗必須向政府登記,有的用刺青,有的用晶片,優點是走失找回率高達97%。值得注意是,他們辦理狗證照取得的經費是用在動物福利上,像是蓋免繫鍊的寵物公園,或是設置照護走失狗與認養服務的收容所,甚至還有災難、受傷的緊急救援服務,以及醫療服務、社群巡邏、呼叫服務、結紮、老病殘的復健等等,但不是完全免費,因為這需要相當的財源才能永續經營。

澳大利亞:每州郡法也都強制狗執照,他們首都所在的維多利亞省,從1994年就開始強制貓的晶片登記。台北市今年7月開始做寵登,有人問:「為什麼台北市要提早做?」實在是貓真的愈來愈多。

▋北京 香港 不是到處可養狗

北京:對岸比較晚,2003年才通過「北京市養犬管理規定」,由公安單位來主管,也就是由警方來負責寵登、養狗證等管理工作,每年都要執行檢查(年檢制度),這些都有基本的民事責任。由誰執行,會與寵物登記的落實度有很大關係,我們現在執法的困難,就在於沒有人力。

北京很特殊是他們因為狂犬疫區的問題,規定了禁養區,香港還區分可餵養及不可餵養區。因為香港地狹人稠,要避開社區衝突,所以官方設定餵養區以管理。北京另外還有敦親睦鄰條款,需村委會同意的「養犬義務保證書」才能申請領證。同時是分區域繳納管理費。重點管理區價金比較高,第一年1000元,之後每年500元。

其實徵寵物稅真的不容易,必須先把基本寵登做好,這不僅為了公平徵稅,若寵登沒有達90%就課稅,還會阻礙寵登率的提升,甚至造成棄養潮。因為飼主會說:「徵稅對我有什麼好處?沒有好處我幹嘛繳稅?是政府太缺錢了嗎?」當「使用者付費」慢慢被國人接受之後,我們還要思考這些錢要用在哪裡,如何分配得當等問題。不管是硬體還是軟體,例如像溫哥華會用在狗所需要的設備及服務的管理,包括防走失、醫療、社區巡邏,甚至檢舉獎金等等。

▋認識台灣的寵物登記

我國的寵登架構,最早是1972年台北市的「畜犬管理辦法」,到了1986年擴及到「台灣省畜犬管理辦法」,接著才是1998年的「動物保護法」。所以台北市的寵物管理真的走在非常前端。

全國寵物登記系統,民國88年籌備、89年上線,總作業量28萬多,每天大概1,000多件,是目前農委會最繁忙的系統。但這個系統也面臨一些困境,像是失聯的問題,原因是早期晶片沒有統一,8碼、12碼、15碼,非常的亂。亂了之後,就學美國制度,使用多元掃讀器,但是一隻狗、一隻貓都是生命,當初很多沒掃到的,就這樣走掉了。

再來是,寵登不能只有登一次而已,有時飼主會搬到外縣市、換地址、換手機。照道理收容所處理貓狗,掃描到立刻就可以聯繫飼主,可是不管是寵物轉移、飼主換電話,後面這段完全沒做到。甚至動物死亡也沒有除戶,一直在重複登打,寵登系統、狂犬病系統兩個單位也沒有整合。台北市有17萬多的家犬,這麼多年來一直在登記,而且地方政府人力常常不夠,卻耗費好多力氣在登打作業上。

▋線上登記,可以整合更多資源

台北市為解決這些問題,就想建立一套與戶役政連線的系統,但第一個碰到就是資安問題,他們覺得有風險,不願意與我們連線。後來我們用申請制或認證制來說服,也就是無論單次或批次查詢,連線過程都要認證。

動保處才30、50人,不足以每天登打幾十萬筆的資料,所以我們委託動物醫院幫忙,一天就算登打5隻、10隻,都可以做得很好。不過,以前動物醫院都是用紙本,弄完一整年有時就遺失了,而且從醫院收回來就是我們同仁在登打,有很多混亂、錯誤的地方。現在慢慢要發展網路直接連線,希望將中央系統、寵登系統、民役政系統,以及民間診療系統整合起來。

當寵物登記可以直接上網填報、線上除戶,將來註冊證出來以後,資料就會越來越確實。剛開始只有一、兩家動物醫院,慢慢四、五家加入界接,未來還會更多,大家也會漸漸習慣使用這種方式。甚至整合民間的協尋系統(例如找狗網),用社群推播來互相連接,用拍照來交叉認證,這些都已經有人在開發了。

寵物登記與動物醫院整合在一起後,最重要就是能夠將人力節省下來,用在前面的稽查工作。另一個好處則是因為基本資料都有了,所以訊息傳達都相當快,包括給飼主的任何活動與優惠。甚至我們也在討論,是不是也能進到悠遊卡體系裡,這樣就可以「一卡在手,到處(含寵物一起)悠遊」。假如台北市示範得好,這套系統都可以開放給各縣市來使用。

▋寵物可以入戶口嗎?

6月16日那天,農委會曹啟鴻主委提出將寵物納入戶口管理的可能,也就是戶籍謄本加註狗貓數量,將來一併進行普查,他希望可以立法有個法源依據。其實這個概念台北市議員很早就提出來了,可是台北市那時還沒有辦法這樣做。

寵物納入戶口有兩條路可走,第一是真的進到戶籍法裡,或請戶役政單位幫忙加註狗貓數量;第二是我們的「雙軌制」,台北市寵登與戶役政互相界接,但不是真的放進戶籍裡。

戶籍法開宗明義,只針對「中華民國人民戶籍」,沒有財產或動物等登記。規定為:身分登記、初設登記、遷徙登記、分戶登記、出生地登記,最後一項是「依其他法律所為之登記」,狂犬病登記或寵物登記是依法行政,不知可否引用這一條,那就要問內政部(管理戶籍的單位)願不願意,因為這是保留條款,假如行政院長同意,那麼後面就是人力資源調配的問題了。

我們的戶籍法不是中央辦理,而是地方政府的戶政事務所,如果寵物要入戶籍,我們去醫院打完晶片後,又要去戶政事務所登記一次,這樣就兩重工夫,當然也可以用電腦直接傳,總之,不是馬路就是網路。

行政機關的電腦系統也可以像台北市的雙軌制──兩個制度去界接,但是有這麼多機關,還有系統格式要重新調整才能界接,這需要農委會去思考,要不要走這條路。

 (主講者為台北市動物保護處長本文刊登於2016/10/09獨立評論@天下

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