從環境保護到動物保護──對於德國憲法的觀察

作者: 
傅玲靜(國立政治大學法律系副教授)

一、德國為目前對於動物保護在法制規範上最完善的國家

目前社會上許多人士及團體倡議在憲法中增訂與動物保護有關的規定,在論及國外的立法例時,必然提到德國,但是卻出現動物權或動物保護入憲等莫衷一是的說法。到底德國在憲法位階上對於動物提供了什麼樣的保障,有必要進行探究和釐清。

依「全球動物法律協會」(Global Animal Law GAL Association)[1]關於世界各國與動物有關立法的分析,依照法律的位階(憲法或一般法律)、地方或全國的法律、動物在民法上是否享有獨立的地位、憲法(地方或全國)中是否有與動物有關的原則性規定等標準,將各國立法分為8種類型,包括完全沒有任何與動物保護或動物福祉有關的立法,有反虐待動物或與動物福祉有關的法律,有與動物有關之專門立法及憲法(地方或全國)中有與動物有關的原則性規定,乃至於最完整的類型:有與動物有關之專門立法、動物在民法上享有獨立的地位、且全國性憲法中有與動物有關的原則性規定。

其中台灣被標明為第2類型(有反虐待動物或與動物福祉有關的法律),此亦為有相關立法的國家中最常見的類型。而全世界唯一符合最完整類型的國家,即為德國。德國不僅在1972年即制定公布動物保護法(Tierschutzgesetz; TierSchG),1990年更於民法中增訂第90條之1(第90a條),明白規定「動物非物。動物之保護以特別法律為之。如無特別規定,適用於物之規定,準用於動物」。至於憲法上的規定,則是2002年在基本法(此為德國憲法名稱)第20條之1(第20a條)環境保護條款中增訂三個字「und die Tiere」(與動物),成為世界上首先將動物保護入憲的國家。

二、德國基本法第20條之1增訂之背景及其意涵

想要瞭解德國動物保護入憲的背景及內容,首要應先瞭解德國基本法第20條之1環境保護入憲的規定與內涵。實際上德國基本法第20條之1是在1994年增訂:「國家亦應對於未來世代負責,於合乎憲法秩序之範圍內,以立法、及依法律及法令之規定以行政及司法,保障自然生命基礎。」此增訂之憲法規定,有其歷史背景。在二十世紀1960年代末期至1970年代,西方世界處於抗爭不斷的動盪中,而在環境議題上,除了社會抗爭之外,各國亦推動許多與環境保護有關的法令制定及修正,甚至開啟環境保護入憲的討論。但是在憲法層次上,不僅修憲困難,同時更重要的是必須要面對「環境權」此一概念在定義及保護範圍上不夠明確的困境。以美國為例,因此即轉而將重點放在個別環境立法及強化環境行政的層面上,眾所周知且影響廣泛者即為環境影響評估之法制建立及施行(即國家環境政策法;NEPA)。至於在當時的西德,1970年代時各界對於在憲法上究應增訂環境基本權或國家目標條款的規定,並無共識,至80年代雖然已放棄關於環境權的論述,但是對於以國家目標條款入憲而國家因此所負之義務內容,仍有爭議。直到兩德統一後,配合因統一而進行之修憲,經過各方激烈的討論之後,始於1994年10月27日公布增訂的修文,並自同年11月15日生效。

對於德國基本法20條之1環境保護入憲的理解,值得注意的重點首先在於憲法上明示對於環境作為自然生命基礎,國家負有保護的義務。受保護的對象不僅是人類生存所需之自然及文化環境,也包括動物與植物生存所需之自然環境,例如水、空氣、土壤及氣候等,也就是以生物多樣性的觀點要求國家負起保護環境的義務。瀕危的動植物物種,站在生物多樣性的觀點,屬於受保護的對象,至於個別動物本身則不屬於受保障的範圍。其次,本條性質為國家目標條款,表示該條規定不是僅具有宣示性的意義,雖然並未直接賦予人民針對環境保護享有基本權利,但揭示憲法就現在及未來的國家行為已設定應履行之任務及方向的意旨,為具有拘束性的憲法規範。拘束的效力,為要求立法者應遵循國家保護環境的目標而制定法律,並在立法時與其他受憲法保障的價值及目標互相調和,而行政權及司法權在行使職權時,也必須遵循由立法者具體化的憲法價值而依法行政及依法審判。再者,更重要的是基本法20條之1彰顯德國憲法對於環境保護並非採取中立的立場,雖然不代表在憲法秩序中環境保護因此享有絕對優越的地位,但是明確地要求立法者在制定法律時,必須將環境保護作為憲法的上位價值列入考量,而與其他憲法價值互相調和取得平衡。行政機關與司法機關在解釋法律、執行法律及進行審判時,更應該將立法者在法律中所表彰具憲法地位的環境保護價值納入考量。

三、德國動物保護入憲之背景

其實早在討論環境保護列入基本法的修法過程中,德國即有關於動物保護入憲的論辯,只是在1994年增訂第20條之1時,各方對此部分並未達成共識。嗣後各黨派仍紛紛提出將動物保護增訂為同條第2項或增訂為第20條之2的建議,例如1998年12月FDP黨黨團提案增訂第20條之1第2項:「動物依其物種特性受保護,免於生活空間之破壞及免於可避免之痛苦及損害。動物實驗須為對於人類健康之發展必要者,始得許可。」1999年1月PDS黨團提案增訂第20條之1第2項:「動物應被視為同伴。動物於現行法律範圍內受保護,免於可避免之痛苦及損害。」1999年4月聯邦參議院提案增訂第20條之2:「動物於現行法律範圍內受保護,免於可避免之痛苦及損害。」當時由傾向社會主義的社會民主黨(SPD)及支持環境保護的綠黨聯合執政(1998年10月至2002年10月),在執政黨的優勢地位主導下,經過各黨協商後,於2002年4月提出的修憲草案即為直接在基本法第20條之1「保障自然生命基礎」之後增加「與動物」一詞。此次基本法修正條文於2002年7月26日公布,同年8月1日生效。自此,動物保護在德國即具有憲法上獨立的價值,並有拘束立法、行政及司法等國家機關的效力。

除了政治上政黨推動修憲外,具有推波助瀾功效者應為當時備受德國社會各界囑目的「未經麻醉宰殺動物案」之爭議。於2002年動物保護入憲之前,德國司法機關普遍認為動物保護法的制定只是立法者在立法政策上所為的選擇,將屬於公益或公共福祉概念中的動物保護特別制定法律加以規定而已,因此動物保護並不具有憲法上的地位,不足以作為限制人民基本權(例如工作權、宗教自由、教學自由或研究自由等)的事由。而在德國聯邦憲法法院2002年1月15日公布的「未經麻醉宰殺動物案」判決中,聯邦憲法法院對於動物保護與基本權限制的關係,有更深入的論述。依伊斯蘭教義,穆斯林食用的肉品須為依教規活體宰殺的動物,不可麻醉後再宰殺。德國動物保護法即規定宰殺恆温動物前原則上須經麻醉,如欲不經麻醉即宰殺活體動物,須持有主管機關核發的特許。本件違憲審查的聲請人為居住於德國的土耳其籍肉販,長期依動物保護法相關規定取得主管機關核發的特許。該肉販於1995年9月初向主管機關再次申請特許時,申請遭駁回,即提起行政爭訟,經行政法院判決敗訴確定後,向聯邦憲法法院聲請違憲審查。最後聯邦憲法法院認定動物保護法規定原則上須經麻醉始得宰殺動物、取得特許始例外無須麻醉,對於人民基本權造成之限制並未違憲,但是行政法院判決該名肉販敗訴的確定判決則牴觸憲法。聯邦憲法法院在這個判決中,再次重申以往確定的見解,動物保護法有助於在倫理上建立保護動物的目標,而這是立法上考量多數人民感受而確定的立法目的。動物保護法基於保護動物的精神,要求須取得特許後始可不經麻醉宰殺溫體動物,限制了穆斯林肉販的工作權與包括其顧客在內的宗教自由。對於這個問題,聯邦憲法法院認為動物保護作為公共利益,國民已賦予動物保護高度的價值,立法者考量相關利益制定法律要求人民無合理事由不得對動物造成疼痛、痛苦或傷害,並以核發特許的方式限制人民的工作權及宗教自由,相關規定並未違反比例原則。

這個判決不僅涉及外國人工作權與宗教自由及動物保護間應如何取得平衡的爭議,更因涉及伊斯蘭文化而具有高度敏感性,在當時德國社會引發許多討論與爭辯。雖然聯邦憲法法院在判決中承認了動物保護的價值,但仍然只是立法者制定動物保護法時選定的立法價值,屬於低於憲法的一般公共利益,並不具備憲法地位。這樣的論點受到反對者抨擊,認為只有推動動物保護入憲,才能夠防止司法機關一再重覆這個既定見解,而修憲的呼籲也受到許多民眾支持。在民氣可用的背景下,執政黨順勢於2002年4月提出動物保護入憲的草案,進而完成基本法第20條之1的修正。

四、動物保護入憲的意涵

從以上的說明,對於德國動物保護入憲可以得出一個基本的認識,並非動物權入憲,而是在憲法上客觀地確立了動物保護的價值。在德國修憲理由中特別提出一個說法:倫理要求的動物保護。這個說法順應上述聯邦憲法法院承認的動物保護法的立法目的,而且該法在形式上承擔了保護動物的功能,並包涵三項要素:保護動物免於不合於物種特性之飼養方式、免於可避免之痛苦、及免於生存空間之破壞。但是為尊重動物同樣為經創造之生物體,將動物保護列為憲法上的國家目標,係考量人類面對動物時應負起的道德責任,特別是面對發展較高的動物之痛苦感受力和敏感性,對於人類行為在倫理上更應有最低的要求。倫理要求的動物保護在現今社會中已具有高度的價值,在不同法院的判決中也使得人們意識到解釋憲法時應考量這樣的價值轉變。只有立法者在制定法律時認識到動物保護屬於憲法結構的一環,並於制定法律時將這個價值予以具體化,司法機關(特別是釋憲者)才能夠適當地落實這個價值,這樣更有助於法律安定。

基本法第20條之1納入動物保護為國家目標之後,表示動物保護在德國同樣具有憲法上的地位。國家不僅應維持2002年修憲時已達到的動物保護標準,更進一步須盡可能改善動物的生活條件。此外,基於人類飲食或其他需求而宰殺動物、進行動物實驗或利用動物時,在憲法層面上要求人類應充分瞭解動物的疼痛感和遭受痛苦的感受力,必須考量避免對動物造成不必要的痛苦。而立法者負有首要義務,於合乎憲法秩序的要求下,不僅應制定保護動物的法律,而且在制定各種法律時(不限於動物保護法)應將上述保護動物的憲法價值納入考量,而與其他憲法所追求的價值及保護的權益取得平衡。在法律保留原則的要求下,行政機關須在立法者於法律中所確定的憲法價值下,行使其職權。司法機關在依法審判原則的要求下,在個案中對於行政機關行為之合法性進行審查時,亦須考量憲法上所揭示動物保護的價值。但是在合於憲法秩序的要求下,司法機關應謹守其作為審判者的角色,不可以逾越權限,替代立法者而發展出動物保護的政策,更不得在個別裁判中取代立法機關及行政機關而表達其對於動物保護的想法。

最後須加調的是,基本法第20條之1作為國家目標條款,彰顯了動物保護在憲法上的客觀價值,並對於國家行為確立了一定的指導原則,但所拘束的對象畢竟是國家,並不及於私人。換言之,不僅沒有在憲法上創設動物權的保障,民事法院對於私人間紛爭進行裁判時,也不得援引動物保護作為解釋民事法規的依據(國家目標條款不發生基本權第三人效力)。再次強調的是,首要受到國家目標條款拘束的是立法者,雖然立法者為落實憲法價值而制定法規範享有相當的形成自由,但是如果立法者未充分落實動物保護的憲法價值,即屬於保護不足的情形,仍應受到司法權的監督,特別是違憲審查者更應針對保護不足而不合乎憲法秩序的情形,進行違憲審查。

五、對於台灣法制之啟示

現行憲法增修條文第10條第2項「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧」之規定,性質上是否等於德國基本法第20條之1而為國家目標條款,學界有些許討論,多數見解採之。但是本項規定主要在保障自然環境中的生物多樣性,並不及於動物保護。換言之,動物保護目前在台灣並不具備憲法上的地位。

1998年11月4日制定公布、同年11月6日施行的動物保護法,只是立法者的價值選擇。例如1998年立法時的立法目的,在於「尊重動物生命及保護動物」(第1條第1項),立法理由中提及「避免動物對人類之生命、身體或財產造成侵害,於保護動物之同時,亦應加以管理」,可見當時動物保護法的制定,仍是立於保障人類權益的角度,考量到動物可能對人類造成的危害而應予以管理。雖然2021年5月修法擴大立法目的而增訂「增進動物福利」,但仍未變動原來的立法意旨。此外,立法者有意僅對於「犬、貓及其他人為飼養或管領之脊椎動物」提供保護(第3條第1款),而不及於無脊椎動物。這些規定與同樣屬於立法者價值選擇的1994年德國動物保護法相較,截然不同。德國法保障範圍不限於脊椎動物,而是所有動物,只是對於脊椎動物的保護有更嚴密的規定。而在立法目的上,德國法第1條不僅明確揭示基於人類對於動物作為同樣經創造的生物體之責任,而應保護動物之生命及福利,更明文規定任何人無合理事由不得對動物造成疼痛、痛苦或傷害。而這樣的立法目的,彰顯人類在文明世界中對於動物的責任,有其更深層的倫理價值。但這只是顯示不同國家中立法者在制定法律時所選定的價值,並不具備憲法上的意義。

相較於德國2002年動物保護入憲,目前在台灣的情形是雖然有動物保護法,但是因為動物保護不具備憲法上的地位,在制定及修正其他法令時,例如與公寓大廈管理、廢棄物清理、動物用藥品、動物傳染病等有關法令,並無法「強制要求」立法機關或訂定法令的行政機關將動物保護的價值納入考量。行政機關解釋並執行法令時,也不一定須考量動物保護。同樣的困境亦適用於司法機關,特別是當個案中出現動物保護的價值與工作權、營業自由或研究自由等基本權發生衝突時,動物保護只是憲法位階以下的立法政策決定,無法要求法院或是憲法法庭審查法制上是否已有充分保護動物的規範。這些在立法、行政及司法上可能遇到的困境,只有透過動物保護入憲才能獲得解決。

憲法是一個有機體,隨著社會及文化演進而形成的價值,如已獲得多數人民的認同,透過修憲而增訂於憲法條文中,才能夠真正顯現憲法與時俱進的特質。觀察德國動物保護入憲的歷程,固有其背景及因緣際會的機緣,但是真正的基礎應是德國社會中多數人民已體認到人類與動物在地球上屬於同伴生物的關係,在人類創設的制度中提供動物足夠的保護,是文明價值的體現。在台灣,儘管動物保護入憲還需要尋求共識,但是如人民能早日體認到人類對於動物應負擔的責任,社會上能夠更廣泛對於動物保護入憲進行實質的討論及反思,這也將是社會文明進一步發展的表現。


[1]網址https://www.globalanimallaw.org/database/national/index.html

本系統已提升網路傳輸加密等級,IE8及以下版本將無法支援。為維護網路交易安全性,請升級或更換至右列其他瀏覽器。