【吳宗憲專欄】從美國人道協會遊說策略之研究反思台灣現況

從美國人道協會遊說策略之研究反思台灣現況

吳宗憲(台南大學行政管理系副教授)
陳裕哲(台南大學行政管理系研究生)

一、前言

利益團體指的是以個人、組織、公共或私人機構為基礎，在共同關注的問題上，試圖影響制定對其有利的公共政策[1]。而在1960年代開始，多樣新興利益團體如雨後春筍般出現，新興利益團體則是指：不同於以往以經濟利益為導向的傳統利益團體（工會與商業公會等），新興的利益團體把關心的焦點集中在公共議題、社會議題、個人議題上，這些利益團體在自己感興趣的議題上投入大量精力，試圖影響政策的制定。現今對政策的影響力越來越大，其中，動物保護團體也如雨後春筍般，在全球及台灣發展起來。

在這些熱心參與議題的國外動物保護團體當中，有一派主張「痛覺主義」，強調動物與人類同樣具有痛的感受，以美國為例，動保團體對於二戰後屠宰制度的混亂和不人道的過程感到痛心。對此，美國人道聯盟（AHA）便試圖用溫和的方式促進改善這種情況，但成效甚微，因而某些不滿AHA的作風的動物保護運動者，如海倫．瓊斯（Helen Jones）便在1954年，成立美國人道協會（HSUS），並且透過該協會協同其他團體的努力，在1958年，通過美國劃時代的人道屠宰法案[2]，成為美國動物保護的一個重大轉捩點。此後，美國人道協會便在後續許多動物保護的法案的制定遊說上扮演非常重要的角色。

二、遊說的方式與影響遊說成功的因素

若希望政治遊說能夠成功，必須有許多因素相互配合。

首先，在進行立法遊說時，必須先考慮到「遊說的外在環境」以及「遊說的主體」本身。舉例而言，不久前的「阿河」事件，在媒體報導後，社會上開始形成一股輿論，這個「政策窗」的開啟，使得動物保護團體產生遊說的好時機。此時，在遊說的過程中，也必須能找到適當的政策被遊說者，才能發揮效果。

其次，在「遊說的說服基礎」上，也應考量遊說與「選票的關聯性」、「執政者的心態」、「其他利益團體」的問題。遊說，是一個互相影響最後得出結論的過程，所以當被遊說人沒有好處，當然就興致缺缺，只有兩方所願見的結果是一致時，才能全力地推動政策的制定。同時，與其他利益團體的互動也是很重要的一環，資源是有限的，為了競爭這些資源，各式利益團體勢必會互相拿出渾身解數，這之中的合作與競爭，也是一個在做遊說考慮時非常重要的策略。

第三，在「立法遊說策略」上，吾人必須先了解可供選擇的多元策略。

根據美國學者Berry的分類，立法遊說策略分為以下幾種[3]：

(一).    政策性策略分類包括：

1.    聯盟策略：指團體之間為了達到某個共同的目標，存在著明顯的合作利益，以取得更有利的資源。

2.    資訊策略：利益團體運用其專業能力，提供可行的資源，以取得對政策的影響力。

3.    困窘策略：利益團體將公共政策的缺點明確指出來，藉由這種方式刺激政府做出進一步改善。

4.    延滯策略：利益團體對於一些可能會有負面效應的政策或法案，進行主動干預，以阻礙通過和實施的一種策略。

(二).    司法性策略指的即是「訴訟策略」，利益團體可以運用司法功能，逼迫政府政策做出改善。

(三).    行政性策略指的則是「合產政策」，合產是指公民自願與政府部門合作，結合政府和社會資源共同生產公共服務，以解決財政壓力，提供公民參與公共事務的機會，並提升公共服務的質量。

也有其他學者，在研究利益團體遊說方式時，多將其分為直接遊說(direct lobbying)與間接遊說(indirect lobbying)，直接遊說指的是利益團體代表直接與民意代表溝通，以達到影響政策的目的；而間接遊說是指遊說者發動選民寫信、影響傳播媒體、造成輿論氣候、甚至介入選舉過程，對民意代表造成壓力，使他們接受遊說者的主張立場。

直接遊說的作法包括：

(一).     提供資訊：利益團體通過提供本身的專業資訊給政府，藉以取得政策的影響力。

(二).     陳情請願：人民通過代議士，向民意機關或是行政機關陳述其願望和意見，希望可以通過代議士在議會中提出他們的觀點。

(三).     在場旁聽；利益團體對於關心的法案，也會在立院中旁聽，藉以監督法案審查，可以給予立法委員壓力，避免利益交換。

(四).     互惠交換：通常是指利益團體與立委之間有具體的交換內容和合作的承諾，成為遊說一個重要的途徑。

(五).     直接溝通：直接與政府官員對談，在於以理性、合法的表達團體的訴求，非以互惠交換的方式進行。

(六).     直接參選：利益團體本身自行參與選舉，藉由成為代議士直接影響政策的制定。

而間接遊說則又稱為「草根遊說」或是「基層遊說」，是經由影響選民進而影響政府政策的一種手段，常看到的具體作法為在大眾媒體刊登廣告、發表談話和演說、向新聞界發布消息、評論和新聞解說、向民眾發行宣傳影片或是直接寄送宣傳品，藉以宣傳此利益團體的主張，進而得到於輿論的同情和支持，從而影響行政機關的決策。

以上所歸納的多元遊說方式，幾乎是現今各種利益團體均會使用到的策略，但學者Mahalley D. Allen(2005)在研究美國人道協會的遊說政策時，發現該團體能夠遊說成功，尚有幾個特殊因素。

首先，除了傳統的直接遊說和間接遊說，由於美國的法律是由各州本身自行制定，因此會有每州的法律效果強弱不同的狀況，而在他的研究中發現，動物保護法律的制定，常會有「區域擴散效應」，若附近的區域有制定相關的政策，那麼鄰近區域跟進的可能性也會大幅提高，也正因為法律判例的存在有其參考效果，所以美國人道協會能夠藉由刻意特別強烈遊說某區域通過某一動物保護方案，以此為基礎樣板，讓政策能夠產生擴散效果，從而給予其他有意制定類似法令者作為參考。

其次，該研究的另一個發現是，「當地關心這個議題的利益團體成員數目越多，影響政策遊說成功率就越高」，代表前段所提到的「選票關聯性」概念，在法律制定過程中占有決定性的因素，若是一個區域內的利益團體成員或是關心議題類型相似的團體成員，其數目達到一定程度時，那麼政府在制定政策時就會開始謹慎考量這些人的要求，尤其是當兩種對立觀點的利益團體同時遊說時，政府勢必會先從人數與團體本身的影響力來考慮政策。但反觀台灣，動物保護團體成員，比較傾向於單打獨鬥，不易與其他團體相互結盟，因此侷限了遊說的力道，甚為可惜。[4]

但是，Allen的研究，也提出了另一個重要發現--「雖然利益團體可以推動法規的制定，但是在制定法規的過程中，卻很難影響實際處罰與否，與實際執行的強度。」這個發現提醒我們，動物保護團體在推動政策制定的角色，通常只能進行到政策制定完成，但對於後續執法以及動保行政措施的持續改善，卻未能有效監督，這點，毋寧是提供動物保護團體一個嶄新的關注焦點，值得吾人進行後續的關心。它給了我們兩方面的啟發，一方面，與其花時間在增加法令的處罰強度上，不如增加遊說的寬度，使得更多樣的政策法規被制定。另方面，除了遊說立法以外，要投入更多心力關心動物保護法令要如何才能更有效地執行。

除了Allen的研究外，學者Taya R. Cohen(2010)也在其經驗調查中發現，一般來說，在談判過程中，具有同情心的人們，比起一般人更討厭使用違反道德的談判行為，像是運用謊言欺騙別人，或用賄賂達到自己的目標，而這點也可能會發生在動物保護利益團體的遊說過程中，一般來說，動物保護團體成員具有高度的同情心，因此會避免使用一些檯面下的遊說方式，而選擇以高道德立場說服大眾，並不惜與政府或反對者公開的衝突，而這往往會讓遊說的過程變得比較困難，反而會被反對團體在遊說時搶得先機，動保團體必須特別意識並避免這一先天的侷限。[5]

三、國外動物保護遊說經驗對於台灣的啟示

本文從動物保護政策遊說的主體與方法開始，並且歸納了影響政策的遊說方式，並參考外國的幾個研究，提出動物保護政策遊說時必須考量的特殊因素。吾人經由前述研究，提出台灣動物保護團體未來進行政策遊說時可參考的幾項重點：

首先，動保團體遊說的手法，可以參考其他類別團體的多元遊說策略，並且可以藉由參考國外的政策，結合成符合在地文化的手段。傳統國內動物保護團體多半僅使用「示威抗議」的遊說策略，但是在全球範圍下，我們可以更多地參考運用國外成功的案例，前文提到的，政策面、司法面以及行政面策略，或者直接或間接的遊說策略，都是動物保護團體可以參考，以進行本土的政策遊說的方法。另外，邀請國際動保組織來台進行經驗分享時，將過往分享經驗的範疇由理想面的制度規劃，擴展到政治面的政策遊說，或許也找到可以移植改變到台灣本土的遊說策略，而不是故步自封，錯失提升遊說能力的機會。

其次，當某一特定區域的動保政策窗開啟，而輿論產生熱烈討論時，應把握機會樹立政策樣板。一如前述，政策遊說的成功，需要提供熱烈討論的政策窗開啟。此外，政策制定具有「區域擴散效應」，當有一個好機會可以藉由輿論和代議士的努力，制定相關政策時，應把握良機，成功制定一個案例之後，後續的相關議題通過的可能性就會增加。重點在於怎麼打開這個大門，以及後續不讓政策的大門關起來，其中就有賴代議士與利益團體的共同努力。

再來，動物保護團體間，必須在增加同盟數量與立場偏移之間取得平衡。動物保護團體的單打獨鬥，可以更直接地表達出自己的訴求，但是前述的研究所示，若關心同樣議題的團體成員數目越多，政策制定者就必須要更這些人的訴求納入政策考量。因此，策略同盟是一個非常重要的策略，藉由這些策略同盟，增加團體的話語權，最後則凝聚成一股強大的力量來使政府做出改革，尤其是動保這一塊，理論上，具有同情心的人們不少，應當不難爭取到支持群眾。然而，過去研究卻也指出，具有同情心的人比較不喜歡使用在談判中使用不誠實或不道德的策略，換句話說，動物保護團體因其對動物的同情心，因此在與立場不同的其他方談判時，會落入不願意拿自己所關心動物的權益，進行妥協與讓步的侷限當中，因此動物保護團體之間的合作關係常變得較為薄弱，不利形成政策壓力。因此，動物保護團體之間如何在增加同盟數量與堅持立場間取得平衡，是當務之急。

最後，與其花時間在強調「重罰遏止」，不如增加遊說的寬度，並更關心執法的可行性。雖然重罰可以更有效地去恐嚇犯罪的產生，但是政策制定者與利益團體之中，對於量刑的規定一定會有很大的落差，動物保護團體通常都希望從嚴從重，但實際上從嚴從重的法令卻常無法確實執行。因此，與其強調重刑，不如廣泛地增加遊說面，讓更多樣性的動物保護法律能夠通過。此外，不能夠只關心立法，也必須回過頭來，了解法律在執行過程中，在組織與管理面上，發生了甚麼問題，進而克服之，這會是我國動物保護團體下一步應該更重視的議題。