台灣動物保護行政的困境

作者: 
吳宗憲主講,蕭嘉棋、佐渡守整理
專題分類: 

[引言]動物當代思潮於8月27、28日兩天,舉辦「流浪動物源頭管理多元策略之可能」研討會。席中邀請中央/地方官員、地方政府第一線執法人員、協助進行源頭管理的動保組織等多位專家,針對執法的行政組織、寵物登記普查措施、非法寵物業取締技巧、半野放犬管理、飼主教育等等議題發表演說。除分析如何進行有效的源頭管理,增進大眾對於流浪動物議題的了解之外,也希望貢獻更深入的觀點,使未來政府與民間進行源頭管理之時,能更有效率。

直接的源頭管理,包括怎麼報戶口、怎麼普查、寵物稅的評估、非法寵物繁殖的取締等等。而我要談的,是在這些做法之外或之前,所謂「源頭管理的源頭」。

台灣有一個很有趣的現象,動保法在修法前,動保團體常會用一些比較可怕的影片來吸引大家的注意。這些影片散播到新聞或網路之後,很多公民就覺得這實在太不可原諒了,必須趕快積極做一些事情。由於這樣的公民力量聲浪很大,因此不分藍綠立委或議員,都知道這件事該推,於是就會很快地讓這個法律過關。

中華民國的動保法律更新速度很快,問題是這些法律通過以後,執行才是最大的問題。

▋執行力不足,是動保的最大困境

我在做研究的時候發現,假使我問一般民眾:「您覺得以認養取代購買好不好?」大家都勾好,都是5分;可是我再問他:「如果您要養狗的話,會到樓下寵物店買?還是去收容所認養?」你們覺得他的答案會是什麼呢?結果很意外的,他的答案是去寵物店買,這叫做「口是心非」。

再來,大家都知道源頭管理很重要,應該投入大量經費去做,可是當我們問卷裡問到:「您願不願意排擠我們社會福利的經費,投入到動保工作呢?」這時候大家的意願普遍就會降低。

以上簡單來說,就是我們的法律標準相對執行而言已經算高的了,然而執行力不足,是現在動保沒有辦法落實的主要原因。公部門主管都提到可以這樣做、那樣做,但沒有提到的是,做這些事情都必須要有相當的人力跟組織力來配合。

農委會動保科管理的動物有幾類:同伴動物、野生動物、實驗動物、經濟動物,這些都是應該要管的動保業務。在此之外我們還特別列出一組,叫做「法治及提升行政執行力」工作小組,為什麼需要這組?原因正是動保科、動保處很明確地知道,台灣動保的推動執行,是個很難克服、需要注意的問題。

有關執行系統失靈的現象,我自己觀察三個面向:業務、結構與人力,而這三個面向其實是有順序的。公/私部門在做組織設計的時候,第一個考慮的是「我們要做什麼事」,所以業務面會先進來;再來是有了業務之後,我要思考的是用什麼樣的組織去落實這個業務;第三是有了組織之後,要思考怎樣把人力補充進來。我今天所要講的,主要也就是這三個部分。

▋業務困境:該做的到底是什麼?

動物保護行政業務範圍仍不明確:其實我們台灣的動保業務,並沒有一個全國通用、也就是每個縣市公認「這個叫做動保業務」的業務。民眾以為每個縣市應該都有收容所,然而事實上有些地方是沒有的;另外,只有少數人力足夠的單位,可以做到24小時緊急危難處理,大多數縣市是沒有人力做這件事情的。所以,動保業務具體來說到底是哪一些,其實至今還不是非常明確。

日常行政業務投入資源最多(如申訴電話與收容所):我們到收容所裡面去觀察的話,可以發現收容所動檢員大部分都在處理每天瑣碎的行政事務,以至於當比較大的危機發生時,其實無法馬上處理。各位如果去收容所幫忙過,就知道其中一項是申訴電話,真的每天接到手軟,尤其有的人很不厭其煩,一通打完再打一通,不斷地追打,造成人力被這樣的事務佔滿,以至沒有餘力做其他的事。

補助誘因政策>宣導資訊政策>公權力管制:人同此心、心同此理,我自己也當過公務員,公務員哪一種業務最好做?能夠去發補助、發補貼,這類工作是比較容易的;相對來說,做教育、做宣導,這可能就稍微複雜一點,要去外面演講等等;最難最難的,是公部門有太多太多需要公權力去稽查的業務,可是稽查會得罪人,對吧?

直接對動物管理的業務>利益團體的業務:很多動保公務員跟我說:「吳老師,我以前是學獸醫、學畜牧的,學的都是跟動物互動,不是跟人互動。」可是跟人的互動其實很重要,我們要說服他、處罰他,讓他不要再犯同樣的錯誤,所以這些溝通的對象都是人,不是動物。問題是獸醫本身並沒有受過太多這樣的訓練,是進到收容所、動保處之後,才慢慢磨練出來,於是不少獸醫師就很後悔,覺得自己去防疫單位可能會比留在動保單位好很多。

同伴動物業務>經濟動物>實驗動物:比重上,同伴動物在動保業務裡頭,高於經濟動物跟實驗動物非常多,實驗動物又更少了。

所以,想解決動保業務困境的時候,怎麼去釐清跟全盤思考新興業務的規畫,是很重要的;另外,農委會跟動保科要更有步驟,甚至因應民眾對動物保護的要求越來越高,哪些需要加進去,也都應該事先思考;我還觀察到,這兩年農委會在評鑑動保業務的時候,在績效指標裡頭,把查緝(也就是強制力)這部分的比重拉高,所以透過業務評鑑,也可以引導動保行政業務的方向,達到扭轉業務順序的效果。不過,倘若人力不足,可能還是沒有辦法完成。

▋結構困境:層級不夠怎麼管?

好多年前開始,我們就希望農委會的動物保護科能夠變成「動物保護會」,因為很多單位的業務都跟「利用動物」有關,所以如果要去稽查、管理的話,應該要有一個至少位階差不多的單位,才比較能夠管得到;再來是,如果把動保放進畜牧處的話,會有目標錯置及不夠專業的問題,這樣處長會很難做人,因為他一方面要管「利用動物」,另方面又要管「保護動物」。

原先的規劃是在未來的農業部底下設立「畜產及動物保護司」,裡面有畜牧經濟相關共四科,以及動物、寵物兩個科。後來我們覺得這樣可能還是不夠,所以那時我們就有一個主張,希望把動物保護的位階提升到「司」一樣高,未來若成立「動物保護會」,它的位階會在農業部裡的第一級,這樣未來在工作協調上,會比較容易做到動物保護的事情。

各位必須知道,各種動物保護相關業務都需要其他單位的協力,但現在中央的動物保護科因為位階的緣故,導致協調能力可能不夠。我每次都會覺得:「如果我是科長,我一定不想做了。」大家知道台灣動保業務多到不行,每天都有好多動保新聞,但是各位知道中央政府的動保科有幾個正式的公務員嗎?只有4個!好不容易加了3個約聘人員,也就只有7個(而且約聘人員不曉得哪一天就沒有了),所以人力真的是非常非常少,每天又要處理那麼多的事情,動保工作又分散各機關,所以我們才說中央的結構需要調整位階,並且人力也要增加。

剛剛提到目標錯置的問題,地方上也有這個問題,因為縣市政府的動保處是隸屬農政單位或防疫單位下的二級單位,所以協調能力也因此跟中央的問題一樣,可能會比較不足,所以我們也希望地方政府能將它往上提升一個位階。

想要解決動保組織結構的困境,管制機關必須集中事權、提高位階、克服目標錯置的問題,最後甚至還要在管制單位裡增加「公正第三者」,這些都是未來在結構面應該要去處理的。

▋人力困境:人手不足不受重視

最後要討論的,反而是最核心的,也就是人力資源數量的不足、動保行政素質的困境、行政人員管理的困境等有待解決。

人力不夠:目前勉強還說得過去的是六都,但即便公務員數量還可以,都做得很吃力很辛苦,更何況其他的地方政府?其實很多很多的地方政府都還是所謂的「半個人力」,也就是他的主辦業務不是動保,而是挪用他部份的工作時間出來做動保,這種現象是應該要被改變的。

動保人力素質、訓練不足:我之前做研究的時候,發現動保員的年紀都很輕、學歷都很高,後來仔細去了解,才知道為什麼會這樣,因為他們稱呼這個叫「屎缺」(台語),就是很糟糕的缺,只要一有機會能夠離開這裡到防疫或其他部門去,就會調走。而且這些公務員他們當年的訓練通常是獸醫,專業上也不是做這種管制工作的。

動保人員的管理困境:我問動保員,工作上有沒有意義感?有!因為這是在保護生命,所以分數都非常高;可是相對的,我問到工作的滿意度,都是低到不行。工作的意義感與滿意度完全背離,落差非常大。所以我們關心動保,真的不只是要關心動保NGO的人,事實上,動保的這些政府部門裡面的公務員,說實在真的是很慘的。

工作完整性較低:因為常常事情做一半就被打斷,無法專心。例如隨時可能電話一來,就被call出去了;或臨時被交辦什麼事,就要放下手邊趕快去做;甚至還常常碰到議員關說等等。

工作安全缺乏保障:很多動保員去查緝的時候是很怕的,有些屠宰場搞不好還跟黑道有關係,如果動保員是個子不高的小女生,去到現場要怎麼跟對方抗衡?我曾經看過一段影片,動保員去河堤取締虐待動物,結果對方拿刀要砍他。這些都是公務員實際上會碰到的問題。

▋面對困境,我們可以做的事

談完了以上的種種人力困境,要怎麼去解決呢?短期內我覺得沒辦法,一定要用約聘僱的方式去增加人力,這部分現在農委會已經積極在做,但這畢竟是短期之計。

長期之計,還是要建立一個長時間跟動保有關的行政職系,像戶政公務員就有戶政行政職系,可是動保沒有,都是由獸醫來兼任,所以未來希望能夠新增這樣一個職系。至於職系要怎樣規劃、設計、考試、薪水多高等等,我現在正在做研究,希望未來能把這個機制調查出來。

再來是給予動保行政人員更好的待遇,包括約聘僱人力。訓練也應該強化,包括克服同情疲勞。給予暢通的升遷管道,使人員能得到激勵,也提升他們的公權力,或者成立動保警察,以解決工作安全的問題。

最後,是與民間共同合作來設計一個執法機制。也可以考慮透過公權力委外的方式,委託給民間的人力甚至是NGO來協助執行。這個部份過去我們公共行政裡談得很多,可是做得比較少,不過近幾年,在包括環境保護、市場管理等議題上,都已經有委外執法的經驗,其他部門做到了,這些經驗是可以學習的,我們一樣可以把它引進來。目前台中已經在培養義務動保員,某種程度來說就是做稽查,我們應該要去累積案例,以供未來機制設計參考。我覺得這是這幾年可以去考慮的作法。

(主講者為台南大學行政管理學系副教授,本文刊登於2016/10/12獨立評論@天下

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