是畜生還是毛小孩?談流浪動物源頭管理

作者: 
江文全主講,陳欣微、佐渡守整理
專題分類: 

 

[引言]動物當代思潮於8月27、28日兩天,舉辦「流浪動物源頭管理多元策略之可能」研討會。席中邀請中央/地方官員、地方政府第一線執法人員、協助進行源頭管理的動保組織等多位專家,針對執法的行政組織、寵物登記普查措施、非法寵物業取締技巧、半野放犬管理、飼主教育等等議題發表演說。除分析如何進行有效的源頭管理,增進大眾對於流浪動物議題的了解之外,也希望貢獻更深入的觀點,使未來政府與民間進行源頭管理之時,能更有效率。

台灣實施動保法20年,大部分的人所關切的,主要是下列這兩個議題:流浪狗及防止虐待。從數字上來看,2005年至今過了10年,全國家犬跟家貓的飼養數,在幾乎所有縣市都大幅成長,也就是平均每3戶就有一戶飼養貓犬。理解這種現況之後,我們再回頭來看寵物的源頭。

▋流浪狗從哪裡來?

狗的族群,可以分為兩種:一是被管領/控制的,也就是家裡的「宅狗」,出門能被繩子牽繫的家犬;另外一種,是大家在外面看到的「遊蕩狗」。

在這樣一個構成裡,遊蕩狗的循環要素是什麼?第一類是走失的家犬,可能會變成流浪狗,一旦找回,就恢復成家犬;第二類是被飼養後又遭棄養的家犬,也可能成為流浪狗,不過一經認領養,就會再度變成家犬;第三類是放養型的家犬,若飼主不善盡管理責任,家犬可能在外遊蕩,但我必須強調,牠不見得是流浪狗,這種型態在台灣非都會區有相當的比例;最後一類,才是所謂真正無主的狗,牠們一出生就在外面遊蕩,爸爸媽媽本身就是流浪狗。除此之外,我們動保單位還會加上一塊,叫收容所裡的狗。

聽完這樣的結構之後,我想試問各位:我們現在要處理的「流浪狗源頭管理」,應該是哪一群狗?只有天生流浪的這一群嗎?還是包括以上所有走失、棄養的部分?

我們很清楚,流浪的犬隻跟飼養的犬隻,無論是放養、棄養、走失,都可能會形成自然繁殖。縱使是人們放養的狗,如果不進行絕育的話,繁殖季節一到,牠們也可能自然繁衍出下一代。所以,流浪狗議題在飼養犬這一塊遇到什麼問題?飼主有沒有好好照顧,是一個層次的問題;有沒有好好絕育,又是另一個層次的問題。光是飼主責任,就能衍伸出不同的議題。

而繁殖業者的部分,無論合法、非法,透過販賣/購買機制,都會進入家犬系統。商業購入的品種犬或有品種特色的犬隻,大多數會成為我講的「宅犬」(「宅在家」的狗),是受控制的犬隻。一般人應該不會把紅貴賓、柯基犬在住家周圍放養,這樣不見的風險很高。所以,在繁殖業這一塊,一直為人詬病的、認為應該加強管理的,就是業者如果過度繁殖,或是種犬年限到了,可能會被亂丟,又進入了浪犬系統。

以目前台灣的法規,流浪狗的處理,是移除、捕捉、進入收容,包括收容所的管理,都是今天的議題。但這時一個弔詭的問題來了──按照台灣流浪狗收容的現況, 90%以上都是米克斯,所以某些寵物業者就認為,流浪狗不是他們的責任。當然這個論述的因果能不能成立是一回事,但無可諱言的,確實絕大多數都是米克斯。那麼這些米克斯從哪裡來? 

▋殺或不殺?混合策略是對的嗎?

流浪狗控制難道沒有原則嗎?如果按照OIE的流浪狗族群控制,就是兩條路徑──第一個是「No kill」,如果我們不進行人道撲殺,採行的策略便是抓了絕育然後放回去。好處是沒有安樂死,但缺點是無法解決流浪狗對人、對環境、對公共衛生的影響,同樣有噪音、汙染等問題。這個策略也強調,棄養是違法的,可是對流浪狗本身是不是正面的福利?大家可以來思考。

另一個策略是「允許人道撲殺」,跟前述有很大的差異。採取的是收容跟相對配套,同樣有好處跟缺點。這樣的作法必須具體落實RPO(飼主責任),而飼主責任必須社會成熟度到位,才有辦法跟得上來。另外,這種作法還是必須面對收容所處理、安樂死標準等等問題。基本上全世界所有國家走的路徑,無非是這兩種。

不幸的是,當我們採用「混合策略」的時候,到底是創新進步?還是製造災難?我們現在面對的問題是──台灣既不進行安樂死,又不想在街上看到狗,然後收容所還是要處理,這是我們現在面臨的很大挑戰。社會到底容許問題到什麼程度?

▋想要零安樂,就要進行正確循環

事實上我必須說,回頭檢視台灣20年來的實施成果,並沒有大家想的那麼不堪。民國87年動保法公告以來,大家遵循的共識,就是透過源頭控制、收養、認養、教育,去建構流浪狗的處理工作。執行的原始邏輯,是環境容忍度、民眾反應、捕捉、收容、認領養,形成一個循環。

當時還有一個部分,是允許人道撲殺。經過了10幾年的實踐,認領養這塊以往各地方政府沒有那麼強化,以至於採取人道撲殺來解決流浪狗問題時,多年來被罵政府是劊子手,殺了成千上百萬的狗。新策略不再執行人道撲殺後,認領養這個環節的工作勢必要加強。 

不管大家接不接受官方的數據,至少趨勢上來看,我們從民國96年到105年,人道處理率從將近75%降到目前的12%左右;認領養率從13%提高到目前大概72%。102年這個時間點,進入所謂的「黃金交叉」,那時動保法剛好修過法。

如果以這樣一個結果,理論上零安樂應該可以達成,可是為什麼直到今天,關心這個議題的人還是會問:「能不能如期執行?配套在哪裡?」

明年馬上就要實施零安樂和零撲殺了,民眾難道認為,只要不執行安樂死,就可以解決所有流浪狗問題嗎?零撲殺實施後,就可以不用考慮街上有沒有狗了嗎?絕對不是。新政策實施後,所有縣市政府跟動保團體,都要努力去做上述提到的循環工作。

▋飼主的責任在哪裡?

可是我仍必須要問,按照這樣的發展,台灣將走入義大利模式?還是英國模式?基本上義大利是「No Kill」模式,不安樂死,棄養犬進入公私立收容所,流浪狗由NGO進行絕育、原地放養,做末端控制,源頭一樣要求飼主責任。可惜義大利的經驗,認養率低、寵物登記不高,大概不超過30%。為何他們要走這套模式?原因是當年義大利全面實施零安樂時,地方財政無法負擔,所以只能採取原地回置。

英國採用的是公共參與全面管理,他們概念中沒有流浪狗,街上都是管制領域,所有無主的狗基本上全都進收容所,還是允許人道撲殺,但安樂死比例很低,大概5-8%。他們也跟NGO組織一起合作,認領養比例是71%。他們也要求飼主責任。

但是請大家留意,英國號稱是最進步的動保國家,還訂了狗的專法,卻遲至2012年才強制寵物晶片。台灣從1998年實施動保法就開始要求寵物登記了,可是截至目前登記率只有50%。問題出在哪裡?末端控制我們就不多講了,以目前台灣現況,飼主有沒有兼顧人道飼養(動物福利)?是否盡到動物的健康照顧?有無絕育跟晶片登記?甚至最後還會衍伸到戶口普查有沒有辦法落實?這些事務行政部門不是不知道,為何最後都無法到位?這是今天研討會,大家要共同研究的課題。

我相信在座許多人都會認為狗是毛小孩、是寵物,可是台灣有2千多萬人,我們還是會遇到相當比例的人覺得狗就是狗,甚至很多長輩會說那是畜牲。當對狗的見解大家都不一樣的時候,民眾對飼主責任的認知,就會有很大的差異。

關鍵在哪裡?如果我把源頭管理簡化,語言對齊到飼主責任與業者管理這兩項,幾年來在你我的共同努力下,法律、教育其實都有建置,販賣管理、寵物登記、飼主責任的要求、動物福利的要求,動保法第5、第6條都有規定,去年甚至修了絕育的條文,所以在法律與教育上,政府已有準備。

策略上大家都知道怎麼做,方向目標大家也都清楚了,接著我們就必須整理一下思維:寵物登記有沒有辦法落實?絕育能不能依法普及?「徒法不能以自行」,法令無法落實是我們今天遇到最大的問題。大家一直把焦點擺在修法上,至今依然不能滿意,可是在行政實踐與社會實踐上往往停滯不前,做得不到位,大家覺得好像到處都千瘡百孔,那麼問題核心到底在哪裡?是法規嗎?還是沒有方法?是目標大家想的不一樣?還是資源的限制? 

以台灣的現狀而言,不管以後想走義大利或英國模式,哪怕是其他模式,在源頭管理上,我們行政部門光是要讓國人種種想法達到一致,就是很大的挑戰。大家實踐上、推動上的共識,我想是最需要努力的。

▋回歸業者與飼主的正確心態

回到問題的本質,流浪狗的控制目標是什麼?套用動社的講法,「台灣到底容不容許流浪狗常態化?」在零撲殺政策下,把流浪狗比例降到最低?還是允許牠們可以像野鴿一樣,在外面自由自在生活?如果把時間線拉到短期內(例如5年),光是期待的目標這件事,大家就各自表述,愛狗人士有一套想法,對狗比較漠視或沒感情的人又是另一套想法。

再來是飼主責任的落實,實務上現況是什麼?放養型態在某些區域還是很普遍,國人對狗的認知就是有差異,對動物的照顧責任跟福利對待還是很懸殊,大家的標準都不一樣。台灣養狗沒有門檻,依法只要寵物登記、年滿18歲,誰都可以養。在這種情形下,飼主真的會重視他的責任嗎?甚至有人可能還會反問:「什麼叫責任?」也有人討論要讓飼主上生命教育課、要求飼主終生飼養、甚至養狗要有資格上的門檻等等。

至於寵物繁殖業的管理,現況上雖然將近700多家取得許可證,可是我們要面對的是,法規從去年實施絕育到現在,是不是足以遏止「家戶繁殖」,也就是大家說的非法繁殖或大規模的商業非法繁殖?大家會想,既然社會成熟度不是那麼高,那就加強執法,用警察抓小偷的方式努力去查。接著也會談到,我們目前動檢員流動率太高,所以要動保專責警察來協助,加上全民監督,鼓勵檢舉。

商用種犬跟販售種犬的流向掌握,大家也提到不同的主張,甚至有人提出繁殖犬總量管理,或者乾脆不要寵物的商業交易,也有人說這些都緩不濟急,根本之道在動保教育……真的是族繁不及備載。 

其實,源頭管理其實在行政策略、方法及法律上,都有配套,簡單說就是業者好好管理,飼主好好增進責任觀念,無論用什麼手段,無非就是落實人狗合一。如何達到這樣的目標,後面還有更多的講者會加入一起討論。在此謝謝大家對動物生命的重視跟投入,公/私部門如何解決眼前的共識問題,相信會是這兩天研討會很重要的期待。

(主講者為農委會動保科長,本文刊登於2016/09/07獨立評論@天下)

本系統已提升網路傳輸加密等級,IE8及以下版本將無法支援。為維護網路交易安全性,請升級或更換至右列其他瀏覽器。