歐盟農場動物福利推動經驗對台灣的啟示

作者: 
吳宗憲(國立臺南大學行政管理系副教授)
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一、 前言

        英國政府1965年,為了調查Ruth Harrison所著《動物機器(Animal Machine)》一書所披露農場動物的不人道待遇,成立了「布蘭貝爾委員會」訪查各地農場,並聽取證詞,嗣後針對所有農場動物所提的建議-布蘭貝爾報告(Brambell report)。報告有諸多重要的倡議:

  1. 避免高度密集飼養
  2. 屠宰的嚴格規定
  3. 維護動物的健康
  4. 強化飼養的規範
  5. 飼主必須具有同情心
  6. 農場必須有執照
  7. 研究不良飼養環境長期對動物的可能傷害
  8. 避免致殘
  9. 成立科學諮詢組織

        也就是說,農場所飼養的動物,除了必須的人道待遇外,也必須給予「足夠的自由」-能夠輕易轉身、整理毛髮,站、躺以及伸展四肢。

        根據其研究結果,英國政府嗣於1967年成立「農場動物福利諮詢委員會」,1979年更改組為農場動物福利委員會(FAWC),並在1992年確立了「動物福利五大自由」(Five Freedom)的基本概念。

        這些由英國開始倡議的重要農場動物福利主張,嗣後在英國動物保護團體以及政府的努力之下,逐漸成為歐盟的共同倡議,歐盟動物福利的幾個方向包括:1.增加動物的空間。2.使動物能有社會互動及群體生活。3.使動物有移動的自由。4.豐富化的環境。5.根據動物生理以及行為需求進行餵飼。6.造成痛苦的干預行為必須被限制。

        較歐盟更高一層的超國家建制,則是2005年「世界動物衛生組織」(OIE)中,開始逐步訂定各項動物福利綱要,推動各會員國制訂相關法律與政策。

        以下筆者謹介紹Veissier等人(2008)在European approaches to ensure good animal welfare一文中分析的歐盟農場動物福利措施,並據以提出國內農場動物福利政策之建議。

二、 歐盟農場動物福利的經驗

        在歐洲,動物保護工作不只有公權力管制,企業產品方案也扮演了重要的角色。而在公權力管制上,又分為兩個層次,基本上還是以各國政府為主力制訂動物保護法(Animal Protection Law),但是超國家建制(及歐盟中的相關建制)也扮演很重要的角色,超國家建制中,又包括由歐洲議會形成的公約、建議,以及歐盟執委會所頒布的歐盟法規。

(一)公權力建制

 1.超國家建制

        超國家建制(supra-national institutions)諸如歐洲議會(Council of Europe)以及歐盟(EU)則會形成一些特別倡議案(special initiatives),制定動物福利的最低標準,建議會員國遵守。

 (1)歐洲議會

A.歐洲議會簽署法案的總覽

歐洲議會(Council of Europe) 是諸多超國家組織中,首倡動物福利者(自1960年代開始),簽署了各式法律工具(legal instruments),包括有拘束力的「公約」(convention),以及無拘束力的「建議」(recommendations)。制訂了五個「公約」(convention),三個與農場動物有關,其他兩個則是與經濟動物及同伴動物相關。

B.個別法案說明

a.與運輸有關的動物保護公約及建議

1968年歐洲議會的上議院(歐盟理事會)制定了國際運輸過程中的動物保護公約(convention),其後,更根據科學所獲得的知識建議,細緻地制定有關不同動物的動物福利「建議」(recommendations),包括馬(1987)、豬(1988)、牛(1990)、羊(1990)、禽類(1990)。

b.畜牧有關的動物保護公約及建議

1976年也是根據科學專家的建議,以動物保護世界聯盟(World Federation for the Protection of Animals )的文字為基礎,制定了畜養農場動物保護的「公約」,並邀請會員國以及觀察員國家內的各種專家(動保團體、獸醫、農民、動物行為、動物科學)一起制定「建議」,包括:牛(1988.1993)、羊(1992)、禽(1986.1995)、鴕鳥(1997)、鴨、鵝及皮毛動物(1999)、火雞(2001)、豬(1986.2005)及魚(2006)。在以上的每一項建議中,都會先提及不同動物的生理狀態、再根據動物五項自由說明應遵守的最低標準,最後則是提出應給予畜牧者的訓練。

c.屠宰有關的動物保護公約及建議

1979年則是根據科學專家的建議,制定了屠宰農場時的動物保護「公約」,規範了多種動物在吊掛、驅趕、限制、致昏及屠宰過程中,不能受到不必要的痛苦。並且在1991年提出了更細緻的建議。

(上述的內容可以在http://www.coe.int/.網頁上被找到)

(2)歐盟的法規(Directives from the European Union)

1970年代後,歐盟開始制定有關動物保護的標準,但其目的是使會員國之間的標準得以一致,以減少貿易間的障礙。1991年具矯正歐盟過度向商業貿易傾斜的「阿姆斯特丹條約」(Amsterdam Treaty)中 ,正式承認動物因其感知能力必須成為應被保護的對象。

歐盟執委會(EU Commission) 亦可創制動物保護的法律條文(legislative texts),動物保護的條文是「歐盟健康暨消費者保護總署」(General Directorate for the Health and Consumer Protection, DG-SANCO) 所負責,該署會組成科學委員會(scientific committee)諮詢獸醫、動物健康及福利以及食品安全專家後,制訂相關條文。科學委員會會進一步成立特設工作小組(ad hoc working group),用以評估各種動物在過程中的各種人道標準,並形成報告。目前報告內容涵蓋了運輸(1992.1999.2002)、屠宰(1996.1998)、畜養牛(1995.2006)、母雞(1996)、豬(1997)、鴨和鵝(1998)、生長激素在牛的使用(1999)、肉雞(2000)、黃牛(2001)、毛皮動物(2001),根據這些報告,可以制定起草政策指令(draft directives),歐盟執委會的草稿會在歐盟諮詢機構--經濟社會委員會(The Economics and Social Committee)當中,由各利害關係人代表提出修正意見,根據經濟社會委員會意見修正後,交由歐盟理事會,制定為歐盟法規(European directives)。嗣後若特設工作小組有新的報告,則可根據新的動物福利標準修改歐盟法規的內容。

目前相關的法規包括屠宰(Directive 74/577/EC,後被Directive 93/119/EEC取代 )、運輸(包括1997年的幾個法規)、飼養(Directive 78/923/EC以及Directive 88/58/EC)以及特別的物種如蛋雞(Directive 88/166/EC,後被Directive 1999/74/EC取代)、小牛(Directive 91/629/EC,修正後成為Directive 97/2/EC)豬(Directive 91/630/EEC,修正後成為Directive 2001/93/EC)。

(上述的內容可以在http://europa.eu.int.網頁上被找到)

2.各國的法規(National regulations)

        各國可以根據需求,制定較歐盟更為嚴格的法規。但是,動物落實的落實,不僅僅要分析各國的法律,因為法律是最低的標準,有許多私部門甚至願意落實更嚴格的動物福利標準(codes of practice)。

(二)私部門的倡議:生產計畫(initiatives by the private sector: production schemes)

1.歷史經驗

        如同Early所描述的,私部門的品質保證計畫(farm and retailer assurance schemes)乃透過一種策略管理的方法,使銷售系統都能夠成為守門員(gate-keeping device),這種品質保證機制的平台,可能由各種主導者(包括政府、企業、動保組織、生產者或者跨國企業)所建構,其中,跟倫理道德議題相關的消費標章,比較可能是由非營利組織所建構(如法國的”Nature et Progres ”、挪威的Scharrel以及英國的Soil Association.),但即便是非營利組織所建構的標章,也只有英國的Freedom Food(RSPCA)比較特殊,是直接訴諸動物福利的倫理,其他的則是訴諸其他倫理。

        至於企業,也會建構其品質管理機制,雖然動物福利非其重點,但仍然會在品質管理機制當中略為涉及(如瑞典的Miljohusesyn,英國的商品部門保證計畫以及法國的Label Rouge.)

2.品質保證計畫的種類

      這些由私部門(及非營利組織)所設定的品質管理機制,包括三類:

(1)基本以及尖端產品保證方案(basic and top level general quality assurance scheme):該標章重心是食品安全、產品品質以及產品履歷,因此動物福利只是標準之一。

(2)特殊動物福利方案(specific animal welfare schemes):會比國家所制定的動物保護標準來得更高,由動物保護團體主導的標章,企業是配合的角色。

(3)有機方案(organic schemes):所倡導的是一種生活價值,包括健康、安全品質、自然生活等,而動保是有機理念當中的其中之一。

3.農民參與動物福利方案的動機

  農民是否願意參與動物福利的提升,來自於他們對於動物福利的定義,以及他們是否準備改變的企圖心。不同的農民,對動物福利有兩種定義,第一種將動物福利等於動物健康,因此渠等關心的,還是透過動物福利能創造自己最大的收益;但另一種則是將動物的利益也一併考慮進去,不再只考慮自己畜牧獲得的利益。

        通常,前一種農夫只會參與基本型的產品保證方案,並且期待政府不要提高動物福利的標準,而第二種農夫則有可能會參加特殊動物福利方案,期待政府提高動物福利標準。但實際上,第二種農民裡面,雖然有些人能順利進入市場銷售,但另外一些可能會因為民眾只認同低的動物福利標準(廉價產品),因而遭受損失。

4.福利友善產品(welfare-friendly foodstuffs)的市場

    在歐洲,符合動物福利的產品透過三種型態呈現在消費者的選擇當中,首先,可能是透過某些企業商標,或者透過動物福利標示(logo),甚至於,一些有機方案的產品還會有文字說明。

(1)零售品牌的定位:透過企業的形象,創造品牌忠誠度,使顧客願意以更高價來購買品牌之後所代表的價值,以價值驅動(value-engineering)而非一味追求低價產品。

(2)福利友善標誌:比起前一類,這是一種更穩定的認同,透過自由放牧(free range) 的飼養方式,爭取顧客認同,英國、丹麥及挪威都有這類的產品標誌。

(3)福利友善的文字描述:有機產品最常透過更細緻的文字來進行行銷。

    Veissier等人(2008)對於福利友善產品的市場,有幾個觀察:

(1) 動物福利執行標準嚴格的國家,動物福利標章是否存在就不再重要。但英國比較特殊,他們有嚴格的動物福利執法標準,但也還是存在各種的動物福利產品標示。

(2) 但若有零售商取得在北歐行銷的通路,瑞典的產品(如肉品)就會有標示的必要,因為他們嚴格的國內執法標準,使得該產品在消費者心中取得更高的價值。

(3) 在挪威這些國家,由於對外來產品課予高關稅,因此標示不標示不會產生影響。

(4) 低動物福利執法的國家,以及低公眾關注的國家,是很難提高動物福利標準的,在義大利、法國或者匈牙利這些國家,動物福利並非顧客普遍關心的價值,因此標章也沒有意義。

(5) 英國非常重視動物福利價值,也因此國內產品還是面臨很大的低價產品競爭壓力。但是像英國這樣高動物福利執法以及有高度民眾關注的國家,其產品會具備競爭力。

三、 對台灣的啟示

(一)國際農場動物福利標準無法產生壓力

        由於台灣地狹人稠,畜牧產業規模不大,多僅供內銷而非外銷,即便少部分外銷的畜產品,也都是鄰近亞洲國家,亞洲國家目前並沒有如歐盟如此高標準的動物福利規範,因此,希望透過國際間高標準的動物福利的產品規範,對台灣畜牧的動物福利標準產生壓力,幾乎不可能。

(二)國內強制落實農場動物福利之力量有限

        既然只有內銷市場,是故,國內農場動物福利的提升,就只能夠依賴國家內部政策範圍內的規範或者市場機制兩個方法。如果是透過政府強制力規劃政策,歐盟農場動物措施已經是具有科學意義的標準,轉介進入台灣稍作修正即可,似乎不需重新進行本土的標準設定,而我國動物保護委員會當中,也已經有農場動物福利討論機制,只要能確定所邀集的成員符合多元利害關係人的組成,動物福利標準並不難形成,然而,由目前台灣的氛圍看來,關切農場動物福利的民意極低,因此即便農場動物福利的技術標準並不難形成,但仍缺乏推動的政治力量。

(三)國內農場動物福利標章機制之可行性尚須實證調查

        因此,透過市場行銷通路的區隔,應該是目前較可行的作法,但是根據歐盟經驗,通路分為三類,分別是透過公司通路、有機通路以及動物福利標章三種,國內數大食品公司聲譽,在幾次食安危機之後,似漸不受民眾青睞,惟有機通路在民眾觀念調整的過程中,似有急起直追之勢,筆者認為,在食品通路上,不同的幾種食品價值主張(包括食品安全、有機自然、公平貿易以及動物福利等),值得後續者透過實證調查研究了解,若是有利可圖,自然可以進一步透過分類標章機制的建立,吸引、鞏固獨特客群,進一步能推廣該價值。此外,不同的畜牧產品對於顧客以及農民造成的成本也不盡相同,選擇成本較低的改善農場福利標準進行標章機制的設計,也比較可能成功。

(四)農場動物福利價值長期而言是必然的趨勢

        在少子化以及飲食習慣的改變之下,農場動物的福利才有可能受到關注,而這也是台灣未來必然的發展方向,歐盟在2013年的WTO禁止加拿大海豹產品進口訴訟中,成功地使WTO承認動物福利是一全球應重視的道德價值,隨著歐盟力量的增強,未來WTO規範中必然逐漸重視農場動物之福利,成為全球應遵守的標準,雖然台灣短期而言並沒有大幅提高農場動物福利標準的可能,但長久而言,逐漸提高農場動物福利仍然是一個不可逆的趨勢。

參考資料:

Veissier, I., Butterworth, A., Bock, B. & E. Roe. (2008). European approaches to ensure good animal welfare. Applied Animal Behaviour Science, 113, (4), 279-297.

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