國內同伴動物研究之後設分析 --公共政策的角度

作者: 
吳宗憲/國立臺南大學行政管理系副教授
專題分類: 

        國內同伴動物保護議題近年來越發受到關注,在實務界,除了收容所、安樂死議題的關注,動保團體倡議的TNR觀念,也逐漸獲得大眾的支持,而在學術方面的研究,雖然其進度較實務界為緩慢,但是在經年的累積之後,亦產生了為數可觀的研究成果。為能瞭解國內同伴動物研究的發展現況,筆者乃以公共政策方法論的角度為後設基礎,對既有研究進行梳理,期望透過此一後設歸納,瞭解過往研究的系絡,俾對未來研究提出進一步建議,使未來學術研究能更有效貢獻於我國動物保護政策。

壹、同伴動物政策研究歷史之概況[1]

        國內同伴動物議題的研究經年,成果不可謂缺乏,筆者以下謹以時間軸為基礎,分析並評估過去同伴動物議題研究的成果。

一、同伴動物政策的規範性「政策倡議」

        從研究方法論角度來看,公共政策可以是一種「事實」的描述性活動,關心的焦點為「實然面」的問題,例如,老人福利政策何以被提出來?但也可以是「價值」的規範性活動,關心的焦點為「應然面」的問題,例如,我國婦女福利政策的走向,應該是維護女性尊嚴的福利政策。前述的實然面分析稱為政策分析,後述的應然面分析活動則稱為政策倡導(丘昌泰,2000:16)。

        動物保護作為新興議題的研究,發展最初自然最需要的是倫理論述的引進與建構,因此該議題最初的研究取向,便是政策倡導式的研究,這些研究多半在學科領域上被歸類在倫理哲學(徐微喬,1997;郭家琪,2008;鄭安廷,2007;王瑞菁,2007;黃其昭,2007;盧懋萍,2001;簡麗芬,2007;李煒富;2013;林聖蘋;2007;陳怡蓁,2005;林秀娟,2007;陳麗鈴,2008;劉璧美,2007;王萱茹,2005;鄭欣宜,2007)或者是法律學(歐如慧,2006;吳光平,2009)研究方面。在這些研究中,雖然對於動物保護應採取「動物權」、「動物福利」或其他倫理觀點迭有爭議,惟其倡議提升動物的倫理或法律地位的動機則無二致。

        然而,政策現實中常不如倫理所倡議的完美,因此,了解政策實際困境與其和理想狀態的落差,才能有助於發展解決問題的對策,因而「描述」政策現況的「政策分析」便形成同伴動物研究的續階任務。

二、同伴動物政策的描述性「政策分析」

        然而,即便是描述性的政策分析,仍然又可分為定性研究途徑與定量研究途徑兩種,前者注重人的主觀意識,當事人的內在觀點,自然情境的脈絡,以及理解人們解釋其經驗世界的過程。此種途徑必須將經由系統系描述複雜社會現象所得到的資料,化約到能被了解而有意義的概念架構中。後者指運用數量方法蒐集資料、研究分析並觀察事物間的相互關係與互動狀況,進而從事推理及解釋。定量研究途徑的主要優點是,它具有邏輯的嚴密性及可靠性,因此可做精確的推論,但此種途徑可能會過分強調量的重要性,而孤立的、局部的、片面的處理問題或事物,導致產生錯誤或偏差的結果(吳定,2003: 86-87)。

 (一)同伴動物政策的定性研究途徑的政策分析

        在諸多政策分析當中,定性研究途徑是研究的主流,主要原因乃因定量分析須進行大規模的調查分析,而一般研究者多半無法獲得如此龐大的研究資源,且量化研究還有統計學的進入門檻,非一般初階研究者所能克服。也因為定性研究途徑本身的特質,通常會將研究焦點放置於不同的利害相關人的態度、行動,以及相互間的互動結構,研究的政策範疇,包括特定族群對特定政策的態度,如安樂死(楊靜賢,2012)、TNR(林憶珊,2006)或全面性探討不同的利害關係人對各種同伴動物保護政策工具的態度、行動以及政策結果(戴至欣,2007;林明德,2012;李松翰;2012;吳宗憲,2012;陳美如,2011;湯宜之,2011;劉珈延,2004;游威倫、石振國,2008;林慧敏,2010;董湘雲,2013)。

        雖然上述研究透過定性研究,蒐集了具實證基礎的政策分析資料,然而,因研究規模的侷限,立意抽樣的訪談,影響政策分析的信度與效度,尤其以小規模訪談的資料,欲推論母體的狀況,常會有「生態謬誤」(ecological fallacy)的困境。

(二)同伴動物政策的定量研究途徑的政策分析

        所幸嗣後在政府或研究單位投入經費支持下,研究者開始能進行較大規模的調查研究。這些調查研究亦可再分為兩類,分別是「效率模型」(efficiency model)以及「可行性模型(feasibility model)」。「效率模型」在分析「用於執行政策所需資源的成本」與「政策可能產生利益」之間的關係,而「可行性模型」則是分析政策執行的手段,與其外在客觀條件互動情況下,能夠用以達成政策目標的可行性,亦可視為一種「非經濟性成本」之分析,例如政治可行性(political feasibility)(魏鏞等,1994: 217)。

        以下將特別就定量研究途徑的政策分析進行進一步的說明。

貳、同伴動物定量研究途徑的政策分析

一、同伴動物政策的「效率模型」的定量研究途徑

        效率模型的定量研究途徑著墨的焦點,是國內家庭寵物以及流浪犬數目的調查,以及國內收容所容量及經費預算的定量分析,這些研究傾向於回答技術面的問題,包括國內同伴動物的數量,其所需的資源,以及解決問題需要的成本效益分析(費昌勇,1999;2000;2001;2002;蘇耀期,2002;賴治民等,2011;董孟治;2012)。這類定量研究的重要發現,謹舉例說明如下:

  1. 家狗數調查方法是採取Griffiths & Brenner的電話訪問調查法;流浪狗調查方法是採用世界衛生組織推薦的照相捕捉法[2]。
  2. 全國家狗數從1999年2,340,576隻減少至2009年1,565,156隻(期間經過六次全國家狗數調查)。流浪狗數量從1999年613,959隻減少到2009年的86,244隻(期間經過三次全國家狗數調查)。
  3. 台灣每年進入動物收容所的數量從1999年78,686隻增加到2009年的94,440隻。
  4. 若實施不殺生動物收容所,所需的硬體設施及人力,單就彰化縣需要增建117所收容所,總面積為117,000平方公尺,總人力為117位獸醫師與351位約僱人員。
  5. 收容後7至13天是認養機率最高的收容天數。
  6. 欲根本降低本市流浪犬達動態平衡時之數量,應從降低環境族群負載量(capacity)、流浪犬存活率(SR)、成功生育率(BR)等因素著手,這些因素包括流浪犬食物來源、生存空間、民眾對待模式和市民動物保護認知等等;不斷要求增加捕捉數量,期望藉此完全消滅流浪狗族群,除非以某一特定期間施以滅絕式捕捉規模,否則族群仍將繼續存在而再次成長達到負載量而處於動態平衡。

        有了效率模型的研究結果之後,政府便有了可供決策的成本效益基礎,然而,成本效益本身並不足以提供政治決策,試想:若某動物保護政策方案並不符合成本效益,但只要民眾願意支持,則該方案仍有施行的可行性;反之,符合成本效益的方案若無法得到民眾支持,該方案仍然無法成行。因此,究竟利害相關人願意投入多少經費?投入哪些政策領域?基本上是「政治可行性模型」才能解決的問題。

二、同伴動物政策的「可行性模型」的定量研究途徑

        可行性模型的定量研究研究,又可再分為兩類,第一類是民眾對於動物保護價值本身的定量調查,第二類才是民眾對於動物保護政策措施的定量調查。

(一)動物保護態度研究

        主要希望能了解不同的利害相關人對動物保護觀念的差異,在這些研究中,很大一部分關注的是動物保護在教育場域的實施,包括對於學童的影響(林佩瑩,2007;王敏玲、劉湘瑤,2009;杜美惠,2010;周佩蓉,2008;任孟淵、王順美:2010;蔡筱蓓,2007)以及教師的態度(莊維倢、劉湘瑤:2009),也有少數態度研究不僅限於教育場域,而希望能夠了解飼主態度及行為(王佩雯,2010;蔡岳廷,2009),以及領養人的態度及行為(黃慶榮,2006)。

        上述動物保護教育對學生的影響之研究中,所使用的研究方法,多半是準實驗設計法,將學童隨機區分為幾組,再去調查教材與教學方法是否影響其動物保護態度或行為。而這類研究的重要研究結果舉例說明如下:

  1. 國小中、低年級學生在同伴動物保護課程介入後,知識、態度、行為前後測產生差異。但有無飼養寵物經驗並不產生中介影響。
  2. 國小五年級生在校園流浪犬體驗課程介入之後,對流浪犬的生命關懷、情感連結、問題認知及保護意向都產生顯著影響。
  3. 國小學生在「我和我的狗朋友」教案介入後,對狗相關知識、認知以及態度都有正面提升。
  4. 國中生動物保護態度,以及動物知識、互動意願及動物知覺(包括同伴動物、野生動物、經濟動物以及實驗動物),與性別差異、城鄉差距、飼養寵物經驗、飲食(葷素食)習慣及傳統印象有關。

        至於教師、一般市民與捐款人的態度研究,使用的是問卷調查法,希望能夠發現人口特質與其行為或態度之間的相關性。重要的研究結果包括:

  1. 教師在不同動物利用類型之態度,同意應在最佳動物福利狀態下利用,且教師的性別、宗教信仰、飼養動物經驗、支持社會運動意向及實施動物教學意向,會影響教師對動物利用的態度。
  2. 犬是台北市民最常見的寵物,主要是為了陪伴、小孩想養以及本身喜歡動物而飼養,飼養寵物的年平均支出為22,830元,喪失飼養寵物權利的平均願受補償為58,294元。飼養寵物最常遇到的問題有破壞環境、出遊無人照顧、影響安寧及沒時間照顧。最常諮詢的對象是親友、獸醫、寵物店及網路。最常採取的處理方式是忍耐、送人、請獸醫或親友幫忙、寄養親友家。
  3. 女性、佛教徒、教育程度高者,願意捐款動物保護團體執行認養政策。但是執行機構的信任感、機構從業人員的態度,以及是否能夠有效引起感情訴求,也會影響到捐款的意願。

        然而,上述動物保護態度研究,由於調查範圍較小,其研究結果在推論回一般民眾之態度時,可能遭受代表性的質疑。

(二)動物保護政治可行性調查

        由於社會上有將動物保護價值「私人化」的傾向,並未意識到同伴動物保護議題,亦是需要投入公共資源的政策議題(吳宗憲:2012:108;2014),因而使得定量研究停留在前述的動物保護態度調查。惟若希望知悉各類利害相關人,對各種同伴動物保護政策工具是否(為何)有正反的支持態度,則必須進一步進行「動物保護政策可行性調查」,以下謹分成R方法與Q方法進行說明:

  1.  R方法的研究途徑

         政府曾進行委託進行幾項的大規模調查,包括農委會委託台灣公益組織教育基金會(2010)於全國北、中、南、東火車站進行1200人面訪;台南市政府委託吳宗憲(2010)於台南市進行1666人面訪調查,以及農委會委託政治大學(2012)於全國進行8,738人電訪[3](相關整理請見表一)。

        從研究的抽樣嚴謹度及時效性來說,上述的三項研究中,農委會委託政治大學(2012)進行之研究,以隨機抽樣方式取得8,738人之統計資料,其研究結果最具代表性。但是較可惜的是,該調查僅調查民眾對少數幾項流浪動物政策的偏好排序:贊成公共場所的流浪狗應『送去動物收容所收容』支持度最高(占66.8%),『贊成』公立收容所因收容空間有限而對流浪狗施行安樂死者只有38.5%(不『贊成』者有51.2%),但贊成將流浪狗『結紮後放回原活動地點生活』者更少,僅占23.2%。如上的民意偏好,便造成政府的行政困境,一方面要求流浪狗應該送去動物收容所,而不願採取TNR措施,但若空間有限,卻又不贊成收容所安樂死。依民意要求,必然造成動物收容所爆滿的困境。

        一方面進入收容所的犬隻數目龐大,而方面又不同意政府以安樂死及TNR減少流浪犬隻,那是否有其他政策手段,可以紓解動物收容所數量呢?若希望瞭解更多民眾對於流浪動物政策的偏好排序,接下來必須參考吳宗憲(2012)以及台灣公益組織教育基金會(2012)兩份抽樣較不嚴謹的報告。綜合這兩份報告,民眾對各項流浪動物政策意見支持程度,分別是:(1)領養取代購買>(2)寵物業管制政策、動保納入教科書>(3)改善私人收容所>(4)強化動物宣導活動>(5)補助動物保護組織>(6)增加動物保護政策預算>(7)寵物登記政策、捕犬政策>(8)落實絕育政策>(9)TNR政策>(10)安樂死政策。

        但是,在吳宗憲(2012)的研究中亦指出,動物保護政策的執行,民眾存在「口是心非」的困境,許多公民贊成應該推動的政策,例如:(1)領養取代購買(2)寵物業管制政策(3)動保納入教科書(4)改善私人收容所(5)強化動物宣導活動(6)補助動物保護組織(7)增加動物保護政策預算等,若需要民眾透過行動或財務支持,其政策支持程度便大幅縮減。

        此外,吳宗憲(2012)也發現,民意對於安樂死或TNR措施,呈現嚴重的兩極對立現象。

  2.   Q方法的研究途徑

        相較過往研究,上述動物保護政治可行性調查,無疑可對政府制定政策提供更多有效資訊,政府能夠得知公民對不同政策措施的支持度高低,甚至能夠知道民眾動物保護態度與其動物保護行為之間的落差,然而,定量研究途徑的困境,常是「知其然而不知其所以然」,舉例來說,政治可行性的定量研究途徑,雖然能知道公民對TNR政策及安樂死政策的態度,但卻無法說明其之所以支持(或反對)的論述理由,因此,只根據前述政治可行性的定量研究途徑資訊進行決策,雖可滿足最大部分民眾的需求,但也可能因此產生民粹決策的困境。

        因此,研究者若能以定量研究的方式,知悉不同利害關係人之所以產生相異的政策態度背後的論述理由,則便有可能尋求不同論述間的共識,制訂出滿足各方論述的政策,而政策研究領域中,Q方法有別於上述統計方法(R方法),是以論述理由作為分類客體,了解該研究受調查者當中,究竟存在哪一些不同的論述理由,進而尋找其共識。舉例而言,吳宗憲(2014)便以Q方法調查了我國農委會動物保護諮詢委員的立場,發現委員們的論述可分為四類:包括「飼主自主責任」模式、「政府源頭管理」模式、「強化政策執行」模式以及「具體動保結果」模式,其交集則是「投入行政資源,關注與動物本身福利直接有關,且政府能有效監督的行政規範」。

叁、未來同伴動物保護政策研究的建議

一、政策建議

        政府若由民眾的主流意見來進行決策,則將流浪犬捕捉進入收容所留置,並且盡可能不執行安樂死,也不應積極推動TNR政策,收容所必將呈現爆滿狀態,而專家依據「效率模型」推算結果,欲使收容所流浪動物得到適當的照護,則政府必須投入相較既有人力與財力還超過數十倍的資源。

        而若在流浪犬不回到街頭的前提下,收容所又能夠減少收容量,則必須推動「以認養取代購買」、「對寵物業者的管制」、「落實飼主的寵物登記及取締」及「強化絕育數量」等措施,然而,這些政策中,部分因民眾「口是心非」的行為模式,而無法落實。部分(寵物登記、寵物絕育)並未獲得民眾高度支持,因此政策陷入進退維谷的困境,若民眾無法對解決問題的某一方案取得共識,政策僵局實難突破。

        因此,透過公民會議的方式,使專家對不同政策選項遭遇的困境予以說明後,讓公民能夠在「知情」的狀況下,調整對政策方案偏好順序,俾利產生政策共識,才能夠有效突破目前的僵局。

二、研究方法的建議

        由於Q方法可以促使研究者重新思考一般主流實證科學方法背後的論述邏輯,而不侷限於量化研究的政策贊成率,因此可以跳脫出「主流」政策制訂方向,獲得更多元的看法,因而,在舉辦公民會議之後,可以利用Q方法來測量出公民之間在政策論述之間所獲得的共識。

        嗣以這些多元論述進一步設計R方法的問卷,並對同一份問卷進行多年長期性的R分析,如此一來,方可測得民眾對於動物保護政策態度的變化,並尋求不同論述間之共識,產生有效的決策參考。

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附件

表一、動物保護政治可行性調查彙整表(R方法研究途徑)
研究名稱
執行者(單位)及時間
抽樣母體
與流浪動物政策措施有關的研究發現(研究中其他對待寵物態度將不予說明)
中部四縣市流浪犬管理及其環境教育相關問題之現況研究
黃美玲(2003)
臺中市、臺中縣、彰化縣、南投縣四縣市國小教師、行政人員、家長共72人
  1. 流浪犬管理措施需要改善,依序為重視犬隻絕育與流浪犬控制保育(74.9%)、必須嚴格執行相關法規(60.4%)、修改相關法規使規範更為周延(58.5%)、加強與流浪犬相關的教育與宣導工作(53.6)與落實收容所設置、人力專業訓練及評鑑工作(52.4%)
  2. 嚴重傷病或一段時間未獲認養的流浪犬方處安樂死(61.1%),國內目前安樂死缺失惟缺乏專業人力及訓練(63.5%)、未落實犬知安樂死評估制度(61.8%)及安樂死不夠人道(45.3%)
  3. 收容制度問題:收容環境不佳(59.1%),其次是收容、領養、處理過程、管道不透明(53.1%),其次是專業人力不足(53.1),第四為缺乏良好的配套措施(45.2%)及未能照收容規定嚴格執行(43.0%)等
行政院農委會委託研究案 問卷調查結果分析會議資料
台灣公益組織教育基金會(2010)
台北、台中、台南、台東四個火車站面訪,共發放問卷1,200份,回收1,200,共計1,044份合格問卷
  1. 受訪者中,近8成民眾表示「飼主應為流浪動物問題付較多責任」
  2. 受訪者中,超過8成民眾態度顯示「為解決流浪犬(貓)問題,政府應設置足夠動物收容處所」
  3.  受訪者中,超過8成民眾態度顯示「動物收容所單位應改進流浪動物分類、傷檢照護、圈養、公告流程,並拓展各種領養管道,減少流浪動物因逾期無人認領(養)之狀況」
  4. 受訪者中,超過7成6民眾態度顯示「飼養犬隻應該植入晶片並辦理寵物登記」
  5. 受訪者中,5成6民眾態度顯示,反對「公立動物收容所若因收容空間有限…必要時需對收容動物施行安樂死措施」
  6. 受訪者中,超過5成民眾態度顯示「為維護公眾環境與動物福利,地方政府應增加人力與經費執行流浪犬(貓)捕捉業務」
  7. 受訪者中,認為「政府若要辦理動物保護觀念的議題倡導」,可分別透過電視廣告、學校教育等方式進行
論道德政策所引起的民主治理危機-以台南市民流浪動物政策態度為例
吳宗憲、黃建皓(2012)
台南市街頭隨機面訪,抽出1600人,成功回收1555份問卷
  1. 民眾對各項流浪動物政策意見支持程度:(1)領養取代購買(2)寵物業管制政策、動保納入教科書(3)改善私人收容所(4)強化動物宣導活動(5)補助動物保護組織(6)增加動物保護政策預算(7)寵物登記政策、捕犬政策(8)落實絕育政策(9)TNR政策(10)安樂死政策
  2. 但是某一些政策存在嚴重的「言行不一」的行動落差:(1)領養取代購買(2)寵物業管制政策(3)動保納入教科書(4)改善私人收容所(5)強化動物宣導活動(6)補助動物保護組織(7)增加動物保護政策預算
  3. 另外一些政策則是存在兩極對立的現象(1)     TNR政策(2)安樂死政策(3)捕犬政策
  4. 具有共識,言行合一的政策為:(1)寵物登記政策(2)落實絕育政策
『民眾對流浪狗相關議題之看法民意調查』
報告書
國立政治大學商學院民意與市場調查研究中心
 (2012)
1.縣市為分層單位
2.電話訪問
3.9,617位受訪者,完成有效樣本8,738份
4.在百分之九十五信心水準下,抽樣誤差為正負1.07%
  1. 受訪者覺得應該將社區或公共場所的流浪狗『送去動物收容所收容』,占66.8%,應該『結紮後放回原活動地點生活』,占23.2%。
  2. 有51.2%受訪者表示『不贊成』公立收容所因收容空間有限而對流浪狗施行安樂死的作法,則有38.5%表示『贊成』。
  3. 不贊成安樂死的受訪者中,認為較好的作法以『推廣民眾認養流浪狗』比例最高,占了45.1%,其次為『將流浪狗結紮後放回原活動地』,占了26.1%,再次為『蓋更多收容所來收容流浪狗』,有25.3%,另外有10.5%希望能『有效的防止棄養』,並提出了植晶片、宣導、制定法規、罰錢、評估飼主的能力等作法。
  4. 表示『支持』政府應規定所有民眾飼養的狗都要強制結紮」的政策的受訪者(含還算支持、非常支持),占51.5%,表示『不支持』的受訪者(含不太支持、非常不支持),占38.6%。

資料來源:作者自行整理

     表二、同伴動物保護研究各種類型與其政策研究優勢對照表
 
動物保護政策研究需克服問題
研究方法
發掘新興議題
克服倫理爭執
避免主觀詮釋
超越成本效益
動保去私人化
形成論述共識
可以類推母體
動保相關研究
V
 
 
 
 
 
 
規範性「政策倡議」
V
 
 
 
 
 
 
描述性「政策分析」
V
V
 
 
 
 
 
「定性研究途徑」政策分析
V
V
 
 
 
 
 
「定量研究途徑」政策分析
V
V
V
 
 
 
 
「效率模型」定量研究途徑
V
V
V
 
 
 
 
「可行性模型」定量研究途徑
V
V
V
V
 
 
 
動保態度研究
V
V
V
V
 
 
 
動物保護政治可行性調查
V
V
V
V
V
 
 
動保政策態度Q方法研究
V
V
V
V
V
V
 
動保政策態度R.Q方法結合
V
V
V
V
V
V
V

資料來源:作者自行繪製。註:打V表示該方法得以克服該政策研究困境。


[1]相關不同類型研究的系統化整理,可見附件圖1。

[2]關於流浪犬數量該如何調查,臺大獸醫系費昌勇教授採用世界衛生組織(WHO)發行的Guide for Population Management中提出的一套調查方法:調查時兩人一組,共乘一部交通工具,一人手持相機,在選定知地區內,於流浪狗出現時段沿各巷道,按固定路線地毯式搜索,遇有流浪犬出現即拍照(snap)。連續進行五日,照片中重複出現的狗不重複計入。再以迴歸分析計算五日捕捉之迴歸,獲得每日捕捉下降百分率,再用外插法計算出所有狗被拍攝捕捉之日,以此估算該地區流浪犬總數。這辦法稱為「照相捕捉比率計算法(photograph recapture method)」。見費昌勇,「流浪犬與家犬之統計方法」,《動物倫理與公共政策》(臺北:臺灣商務印書館,2002)。

[3]另外,黃美玲(2013)曾由個人獨力完成小幅度(中部四縣市教師)流浪動物政策意見調查,但因其抽樣幅度太小,較無參考價值,本文將予省略。

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