論民間動物保護行政監督當前的階段性任務

作者: 
吳宗憲 (國立台南大學行政管理系副教授)
專題分類: 

壹、前言

       「公共行政監督」聽起來嚴肅而不可親近,但究其實質,並不像字面上想像得複雜。

行政學中,其中有一個最簡單的喻象(metaphor)就是「控制系統」(control system)原理,即「你衡量什麼,你就得到什麼」(“you get what you measure”)的機制;簡要言之,當吾人在一個組織內選擇衡量項目時,就要有意識地使之和所要達成的目標或策略間建立某種直接的關聯性。

        我們知道,關心動物保護工作的夥伴們,或許有各式各樣對政府應該如何進行評鑑的想法,這些想法,均出自於對於動物保護的關心,其用心不言可喻,而若根據前述「控制系統」的想像,只要有欲達成的組織目標,自然便能夠據此建立起各種評鑑的系統,而這些方法本身,雖有取向之差異,但並沒有良窳之別。

 

貳、對動物保護行政監督的釋疑

    據筆者了解,動督會之所以選取政府所提供之量化資料,做為評鑑的基礎,實有其階段性的意義,但民眾對此可能有一些疑慮,因而筆者試著更深入地說明行政監督之意義,謹羅列分述如下:

一、對行政監督目標性的釋疑

    許多朋友會質疑,這種只重視數量,而不重視質化紀錄的評鑑方式,會不會導引出只重量不重質的評鑑結果,而無法評鑑出真正優秀的地方政府績效?對此,動督會認為,目前這種量化評鑑,只能應用在「門檻」的要求上-也就是希望一個機構在所有各方面都能達到最低標準的要求上,然後予以「認可」。至於在這一全面標準之上,地方政府各自如何追求卓越,是該地方政府本身的選擇。這樣做,一方面較能符合一機構的資源能力,另一方面,也才能使不同機構發展其特色,而不會使所有地方政府最後都變成「一個樣子的平庸」。

二、對行政監督可靠性的釋疑

    另外有一些朋友則會質疑,目前動督會所使用的量化數據,乃是來自於政府系統對外所提供的訊息,若是政府刻意隱瞞資訊,如何能夠掌握其正確性與否呢?我們當然也知道此一考慮的用心良苦,但筆者認為這可能是在當前時空環境限制下,能夠使用的較佳方法之一。有以下幾個原因:

(一)考慮行政監督的資源可行性
    首先,相較於體系龐大的政府機器,人力、物力缺乏的動保團體,事實上無能也無法設計一套較政府部門更精細的評鑑系統,遑論還需要將這套龐雜的系統,透過缺乏公權力的動保團體的評鑑,來取得更精緻的訊息。因而,顧及行政監督的可行性,透過目前具有公權力的農委會動保科,因其具有監督各地方政府動物保護單位的權力,其所蒐集之資訊其信、效度會較動保團體自行發展一套評鑑機制及搜集資訊系統來得更好。

(二)考慮行政監督的可能反饋檢查
    的確,地方政府在填列中央的資訊系統時,不無隱匿資訊的可能,通常,在誘因理論中,若欲改善隱匿資訊的誘因,會透過組織之間的相互競爭與抗衡來披露真實資訊,白話地說,如果A地方政府認為B地方政府在某項數據上造假,則會向評鑑人檢舉,要求調查,而B地方政府知悉自己若造假,則資訊可能會遭調查,因而會降低其造假之動機。過往,中央的確係根據這些統計數據進行地方政府的年度獎勵,但因當前我國潮流係潮「地方自治」發展,因而中央能夠對地方政府的懲罰機制有限,在這種「有賞無罰」的機制中,地方動保機關間不願破壞和諧,故欲在地方政府間造成競爭,並進而披露資訊的誘因不大。而動督會的介入,並根據該系統的統計資訊進行排序,進而公布於社會,便透過公民壓力補充了可能的「懲罰」機制,在這個壓力之下,地方動保機關之間,便會形成競爭壓力,某些自認為績效較佳的地方動保機關,便會更主動公開機關本身資訊,並要求中央主管機關進行更公平的監督,揪出實際績效不彰的地方動保機關。因而,在促進資訊的反饋檢查方面,動保行政監督有其意義。

三、對行政監督指標有效性的釋疑

    還有一些朋友,可能會質疑,動督會所採取的這一系列評估的量化標準,真的能夠達到動物保護的目標嗎?舉例而言,收容所安樂死的數量減少,可能反而使得收容的動物相互染病致死數增加,如此豈非更不符動物福利的要求?

    筆者認為,動保行政監督是一個動態調整的過程,在指標的設計過程當中,容或有各方的不同意見,都是健康的發展,在評估資訊的蒐集,以及反饋的過程中,公民以及各方動保人士可以逐漸將其意見匯聚,進而形成更周延全面,不致掛一漏萬的指標系統,在評估過程當中,地方動保機關也能夠根據該機關的發展階段,反應出有利於動物保護,並適合該機關評估之指標。

    舉例而言,行政績效的衡量指標,可以根據評量階段區分為過程評估與結果評估,若用於動物保護的評估,前者所評估的是執行業務的過程當中,是否符合各項動物福利的流程規範,而後者則是評量業務執行的結果,是否能使動物福利達到最好的狀態。此外,行政績效的衡量指標,亦可根據評量的對象,區分為投入(資源)評估與績效評估,若用於動物保護的評估,則前者所評估的是各地方政府投入的多少人力、物力財力到動保業務上,而後者則是思考比率,強調各地方政府是不是能以最少的資源,達到良好的績效。

    這些指標,相互之間是會產生衝突的,強調「過程」或「輸入」的指標,可能會讓過程冗長,過度重視投入,因而忽略了「結果」使得「績效」成效不佳。因而,這兩者間如何取得動態平衡,尚需多元意見投入意見,因而,動物保護行政監督工作是希望能夠透過做中學,引起各方意見投入的雙向互動過程,並非單向命令的行使以及將權力獨尊於某一團體的權威展現。「公民參與」以及促進政府和民眾之間「以證據為基礎」的溝通,才是動保行政監督的主要目標。

叁、評鑑尚未成功,同志仍須努力

    動物保護行政監督是動物保護團體對於政策介入的一項嘗試性做法,在動督會的努力之下,逐漸朝向結合動保利害相關人網絡、依據證據進行評鑑、以引導替代批判的方向前進。然而,動物保護行政監督未來還有很長的路要走,如何能夠在結合網絡但有效溝通衝突意見、形成更細緻且精確的證據進行評估、多元政策工具並行與政府合作前進,都是值得努力之處,在量化評鑑以及結果評鑑有了成效之上,未來包括質化資料的建構、考量脈絡資訊進行個別組織診斷,以提高動物保護行政效能,均尚有賴公民及各界之指教與建議。

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