論新階段動物保護行政體制的改革

作者: 
吳宗憲/國立臺南大學行政管理系副教授

在即將而來的新的年度,台灣展生下一屆的總統人選,隨著總統人選的更替,想必政府行政系統也會進行大幅度的調整。值此年終時刻,特別值得在「盤點」過去動物保護完成的任務之後,對新一任的總統,以及其領導的行政機關,提出我們對於整個系統改革建議。

    在過去的幾年來,動物保護政策在動物保護團體與政府的衝突與妥協下,還是有了不小幅度的進展。例如:在阿河的犧牲下,促成了展演動物相關法令的修正;在狂犬病的肆虐之下,實驗動物議題浮上了檯面;在動物虐待案件頻傳下,動物保護法加設了檢舉獎金等規範;禽流感與口蹄疫當中撲殺了無數生靈,使得大家更重視經濟動物的政策。然而,徒法不足以自行,動物保護政策不斷進步,但行政組織能力卻原地踏步。值此新舊政府交替的時刻,筆者仍需提醒,未來在動物保護行政議題上,仍有幾項工作需要更積極進行改革。

「動物保護會」的落實與員額擴編

    在臺灣動物保護團體的努力之下,政府已承諾未來在新的「農業部」組織法中,規劃成立常設性任務編組「動物保護會」,由部長親自擔任召集人,直接指揮監督動物保護業務,帶動地方政府提升動物保護單位之層級及擴編相關執法資源,該會亦規畫將依據未來農業部總員額等條件,設置2至4科,並與畜牧管理單位-「畜產司」區隔開來(農委會,2012)。

    雖然,農委會已承諾將成立「動物保護會」的常設性任務編組,但目前因為農業部的組織編制在立法院中因其他議題的爭議,遲遲未能通過。希望新的年度,能夠儘速通過農業部的組織調整規劃,讓「動物保護會」能儘快上路,然而,即便「動物保護會」能夠上路,可解決「球員兼裁判」的問題,也有更好的行政統籌權力,然而,該會在人力資源上,受限於政府員額及人事預算,未來是否能夠補足執行人力,還在未定之天。筆者認為,若農業部無法另外挪支人員編制,則行政院亦應協調人事行政總處及研考會,以增額的方式給予至少兩個科約十人,更好的是能落實四個科約二十人的人力,因為,只有具有人力資源的「動物保護會」,才能持續落實更多的動保政策,也才能引發地方首長對動物保護行政資源的投入。

新設「動物保護行政職系」

    然而,即便中央與地方動物保護單位員額能予增加,但面對民眾對政府的要求日殷,動物保護檢查員除了流浪動物、同伴動物保護外,友善經濟動物推動、實驗動物照護查核,以及對違法業者和虐待動物案件的取締,都即將成為渠等最重要的工作。然而,在人力訓練不足的狀況下,常使得動物保護檢查員顯得有心無力,因此在動物保護團體與輿論嚴厲抨擊,或發生突發的嚴重虐待事件時,政府行政單位也只能被動因應,如此一來,負責動物保護行政職務的公務員,常有不如歸去之感,動物保護檢查員的流動率過高,又衍伸出該職務所需要的專業知能無法累積,而更進一步使得政府在動物保護業務的功能產生惡性循環。

    對此,筆者認為未來動物保護行政人力的增補與專業化,仍須進一步強化,方有可能解決前述問題。在目前的人事制度外,如何修改制度的設計,甄補更專業的人才,並且減少專業人員的離職,將是當務之急。筆者認為,在人事制度當中,新設「動物保護行政職系」是徹底的解決之道。首先,由於新設「動物保護行政職系」,甄補人才時,可以更廣泛納入與動物保護有關,但非獸醫與畜牧領域的學子,例如:法律、行政領域等專業的學子,並且在考試科目中,將動物保護相關法規、動物福利、動物行為學及行政法等,列為必考科目。其次,在任用方面,可以為該職系工作調高專業加給的水準,並且暢通其他職系(如一般行政職系、衛生行政職系、獸醫職系、畜牧職系)轉任動物保護職系的管道,但同時提高該職系轉任他種職系(如獸醫職系、畜牧職系)的要求,如此一來,便可有效降低該職系人員的離職率。

    最後,若動物保護行政職系的建構無法一蹴可幾,則在目前的職系設計下,則必須先強化涉及動物業務相關業務的專業能力,而田秋堇委員在今(2015)年八月間已協調農委會就畜牧技術、公職獸醫師、養殖技術、漁業技術、畜牧技師及專業人員獸醫師之工作職能分析項目予以補充,強化渠等需在動物保護、產業知識、政策規劃與執法、公共關係等方面具備能力,但是這些能力目前都還沒有落實到職前的公職考試科目下,也還未設計相關課程的訓練。筆者認為,下列相關領域的知識,必須思考未來能夠加到公職考試的科目或者是在職訓練當中。1.行政法;2.動物科學技術;3.動物保護相關法規;4.動物福利及行為學;5.生物統計學概要;6.行政學等。若涉及不同職系轉任到上述職系,則可以透過補足20學分與上述領域相關之課程方式來辦理。

建構「動物保護公私協力」執法機制

    源頭管理是動物保護管制政策的一環,而動物保護管制政策的另一個領域,則是動物虐待案件的查緝與處罰。吾人可想見的,在增加正式組織編制,強化專業職系之後,政府或許仍然無法面對民間龐大的動物保護需求,在政府資源相形見絀的狀況下,如何建構公私部門間相互合作的機制,使動物保護管制工作能夠更為有效,似乎成為解決問題的唯一方案。據調查,在收容所的清潔工作、流浪動物認養、動物保護教育訓練、宣導工作、寵物登記、動物絕育、動物急難救助業務方面,公私協力早已行之多年(吳宗憲,2011),然而,對於動物保護政策的查緝工作,卻有公私協力的困難,然而,根據一份我國「行政稽查業務委外之檢討與評估的研究」顯示,即便稽查權力的直接委外會涉及到「法律保留」的問題,目前仍然許多機關將稽查權力委外,其中衛生、環保、建築公安等三類業務最為普遍,並且政府機關稽查業務委外的經驗中,目前超過九成(92.73%)的委託機關,對於稽查業務委外感到滿意,也因此接願意繼續維持目前的委外計畫(張其祿,2015)。

    此外,鑒於不同國家的動物保護管制經驗有許多協力成功的方案,包括英國、德國、澳洲昆士蘭及美國紐約,卻是由動物保護團體協助政府警察辦案(何宜,2014),這些經驗,都值得我國動物保護行政單位參考。筆者建議,面對社會不斷增強的動物防虐意識,以及動保團體不斷精進的能力,在下一個新的階段,政府與民間都有必要進一步更細緻地了解與研究國外的公私協力多元做法,並進一步與國內動保查緝業務的公私協力經驗相對照,透過嘗試性的合作模式,找出未來更佳的公私協力執法方案。

考資料

吳宗憲,2011,專業單位辦理動物保護法部分業務委外執行可行性研究。行政院農委會委託研究。

何宜,2014,動保警察,各國比一比(下)。台灣動物新聞網。
http://www.tanews.org.tw/info/4793

張其祿,2015,行政稽查業務委外之檢討與評估。2015年台灣公共治理研究中心研究。

農委會,2012,農業部規劃成立由部長擔任召集人之「動物保護會」、彰顯重視動物保護業務。http://goo.gl/Rr7DCA,2012年12月17日。

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