英國動物健康與福利策略方案對我國動物保護的啟示

 

壹、 英國動物保護的歷史
 
英國在十九世紀初,英國境內普遍有虐殺或不當使用對動物的傷害,為管制類似不人道的行為,該國在西元1822年通過了「動物保護法案」,是全世界第一個設立動物保護法律的國家,並於1824年成立世界上第一個動物保護團體-防止動物虐待協會(SPCA),在1840年英國女皇准予該協會冠上皇家(Royal)之後,就改名為皇家動物防虐協會(RSPCA)。
 
該協會成立之後,影響力遍及海內外,由於歷史悠久,累積了180年的豐富經驗與計畫,與政府及相關單位累積良好的互動關係,譬如給當地政府單位政策建議、促使通過「狗隻登記註冊修正條款」、針對動物福利及保健項目發表權威與專業意見,與獸醫協會策略性聯盟通過動物福利法案等,並在1980年成立「歐洲團體保護動物協會」督促歐洲立法保護動物或修改條款(劉珈延,2004:50)。
 
在英國摸索百餘年的經驗之後,在2004年,英國政府「環境、食物與農業部」(Defra)規劃設計了「英國動物健康與福利策略」(Animal Health and Welfare Strategy for Great Britain),作為推動該國動物福利與永續發展的組織策略,該策略捨棄傳統由上往下由政府主導的方式,而採取與利害相關人相互合作建構互動平台的模式,在平衡利害相關人的各種因素時,尚加入許多技術性的方法,這些方法,一方面適應當前經濟掛帥的思維,另方面可完成動物保護的目標,特別值得吾人借鏡。
 
貳、 英國動物健康與福利策略方案簡述
 
由方案精神觀之,本方案並非引介新的管理措施來取代既有的規範,而只是提供一個策略性架構,以確保動物健康及福利的議題能夠被這個政策社群中的夥伴所同意,並排出政策的優先順序。
 
由政策網絡觀之,本策略架構將所有利害相關人涵括在內,在地區網絡上,這個策略與北愛爾蘭的「全島方案」(All Island)補充計畫緊密連結。在政府網絡部分,該計劃結合了「未來農業及食品政策委員會」(Policy Commission Report on the Future of Farming and Food)、「環境、食物與農業部」(Defra)、以及區域性的部門如蘇格蘭政府(Scottish Executive)、威爾斯國家議會(National Assembly for Wales)等政府機構,共同發展策略;而在民間網絡部分,這個策略是根據利害相關人密集的諮詢以及診斷所形成,這些利害相關人包括農民、食品業者、獸醫師、觀光業者,並及於大眾,因此在本方案中,超過1500個利害相關人,包括議會、400個以上的地區組織工作坊及10個部門利益團體都會納入,因此對策略架構產生了全面性的支持;除了國內的網絡,英國的策略架構也將歐洲議會推展食物安全以及衛生的標準設計到國內的生產過程中,並關注其中的績效。
 
由反饋機制觀之,以上所述整個架構,將會以年度報告的方式來呈現,包括英格蘭、蘇格蘭及威爾斯,策略導引委員會,科學社群以及利害相關人團體,都將會扮演該年度報告中關鍵的審查者。而相關的成本計算以及法規的評估諮詢,最後(如動物健康法案-Animal Health Bill)也都會接露在管制影響評估(RIA)的報告中,作為管制的基準。
 
參、 英國動物健康與福利策略方案的原則
 
一、 以經濟效益設計機制
 
正如前文所提及,理性選擇理論的出發點便是人的「自利行為」,因此雖然許多非營利組織是以人道的動物保護為出發點,來參與此一夥伴關係的架構,然而此一架構能夠發揮作用的最大因素,在於它能夠使得企業更有效率及利潤,在這個前提之下,由於減少公共健康的風險、降低動物疾病的意外,改善動物福利等議題,都能夠使企業產生更高的利潤,也才會變成大家所願意關注的焦點。
 
以2001年爆發的口蹄疫為例,由於該疾病嚴重影響農民、食品業者、獸醫、政府及一般民眾,甚至對鄉村以及周邊經濟(如旅遊)都會產生重大影響,對社會結構及社區感造成嚴重的損害,需要長時間才能夠彌補,也因此才會受到人們的重視。
 
二 、 讓證據說話
 
自利的企業在政府無法有效管制的情況下,對社會產生了諸多的負面外部成本,而為矯正這些外部成本。政府必須透過更精確的科學檢測,讓證據說話,將應該由各利害相關人所負擔的成本無法外部化。
 
安德森口蹄疫爆發調查報告(The Anderson Inquiry into FDM Outbreak)便指出:2001年的口蹄疫爆發,損失的直接利益為28億元英鎊,但間接的損失估計有19-23億元之譜,另外若將旅遊業估計進去,更是多損失了32億元英鎊。在狹義的經濟學基礎下,我們很難去看到2001年口蹄疫所造成的實質成本,因為公司可能會把成本轉嫁給公司外的消費者。但其實把成本通通歸給公司負擔也是不公平的,雖然企業應該要認知到它們所扮演的是最重要的角色,但控制疫病其實是對國家整體都有好處的,因此防治口蹄疫所應付出的成本應該由國家根據證據,計算各方利得,規劃出政策利害相關人共同負擔的機制。
 
若能讓具有正面外部性(具較佳技術以及資訊)的企業能從政策中獲益,才能夠透過改良疾病的預防及控制手段,減少動物疾病的意外發生、降低公眾健康風險以及提升動物的福利。伴隨而來的,將會增加消費者的信心以及國內及外銷的產品,並且能夠減少政府在防治動物疾病上面所產生的稅收,也可以使得鄉村社區、地方環境以及鄉村產業的成本降低。重視正面外部性的利益尚包括:
(1)企業方面:健康的動物身上可以獲得更好的經濟收益。
(2)政府方面:低成本的檢查以及控制。
(3)國家方面:維持在歐盟裡「一般農業政策」方案的會員資格。
(4)社會方面:達成社會對於環境及動物保護的期望。
因此,透過科學證據,仔細估量所有的正負面外部效果,並將成本內部化由利害相關人承擔,才是促使利害相關人採取適當應變措施的最好的方法。
 
三、 遵守「受益者付費」原則
 
一如前文所述,如果希望良善的分配制度得以產生,便要先克服利害相關人的搭便車問題,近來,在境外的疾病(豬瘟及口蹄疫)陸續爆發後,雖然動物健康的風險必須被農場提升為重要議題之一,大眾也將這些風險的成本歸諸於農場及食品業者,但在實際的諮詢當中,業者並不認為渠等應該承擔這樣的成本責任,反而認為政府應該為外國疫病傳入國內扮演重要角色,成本由誰負擔,成為眾說紛紜的羅生門。
 
因此,如果希望受益的業者/消費者能夠承擔成本,便得透過「受益者付費」的原則,強化企業/納稅人在成本及責任的分擔,而非要求完全由農人或政府來負擔。畢竟,高標準的食品保險方案,受益者不僅僅是農民,而是大部分民眾,甚至包括零售業、公眾以及人道組織等,但也必須強調的是,根據「受益者付費」原則,因為農民受益最大,所以應該在其中扮演新機制中最主要的成本負擔者。
 
四、 化解既得利益者的抵抗
 
在新的動物健康標準之下,無法投入足夠的時間去改良它們的產業(例如小規模的農場,這些小農場工人常少於50人,甚至於少於10人)以達到標準的農民,會感覺自己受到這些標準嚴重影響,不但會缺乏動機去改變,不願意支持這些方案。甚至部分的家畜企業還會形成「競租」的壓力團體,要求政府不要介入業者的運作,抵抗或反對新架構的執行。因此,若欲有效執行該新架構,化解既得利益者的抵抗,是當務之急。
 
五、 以長期契約減少風險
 
前文曾提及,低資產特定性造成利害相關人間的負面互動。而動物健康的維持,常常就面臨這種低資產特定性的問題。動物疾病具有高度的潛在性,使家畜農業相較於其他農業,面對更多額外風險,農人需要管理包括天氣變化以及物價波動等等風險,這些產業包括養豬、家禽業者,以往這種動物疾病的成本都由農人自行承擔。
 
若能將這些管理動物疫病風險計算入成本的基礎,並且與其他企業利害相關人簽訂契約,克服低資產特定性的問題,就能夠在疫病發生時,改善彼此間袖手旁觀、對立的負面互動。也因此金融風險的管制工具,例如農民與加工業者/零售商之間產品的契約,或者牛奶及豬隻的市場契約就變得更加的重要。
 
六、 以評鑑機制建立標竿學習
 
自利的個別農民或企業,必然透過資訊不對稱的優勢,來逃避政府的管制。要克服這樣的困境,政府根據管理影響評估RIA(Regulatory Impact Assessment)原則,設計一個指標的架構,建立特定的目標,用以監督以及評估策略的成功與否,在策略實施之後,政府將會對所有的動物福利措施設施都實施評鑑,了解業者與納稅者的成本負擔是否合理。
 
而評鑑的結果由於具有公信力,評鑑較佳的高標準的農場業者便會因為比較符合消費者的期待而有較佳的經濟效益,在超級市場的競爭當中,其他不符標準的公司可能就要起而效尤,否則將在市場中被淘汰,透過評鑑機制,便可以產生公司之間的良性競爭機制,克服資訊不對稱的問題。
 
肆、 對我國動物保護工作的啟示
 
一、「英國動物健康與福利策略」方案克服了自利的問題
 
政策網絡的發展,未必代表公私協力的展現。在網絡當中自利的個人會透過結構性的優勢,諸如資訊不對稱、競租、非特定資產特性、外部性效應等,由公共政策當中獲取己身的利益。而「英國動物健康與福利策略」的實施,則透過了「經濟效益設計的機制」、「受益者付費」、「科學證據」、「克服既得利益者的抵抗」、「長期契約」、「評鑑制度」等,克服這些自利動機對公共利益所造成的負面影響。因此,由自利個體的角度出發,尋求動物保護問題解決之道,未來或是一個新的努力方向。
 
二、對我國動物保護政策的建議
 
(一)短期目標:建構動物福利的政策網絡
 
   國內目前的動物福利的政策網絡付之闕如。僅有部分動物保護團體如關懷生命協會、台灣動物社會研究會等少數組織對於全面性的動物福利提出政策建議,然而,除此之外,動物福利的政策網絡並未建構,在政府方面,農委會轄下畜牧處僅編制少數幾位行政人員,資源及人力並不足以有效推行通過已久的「動物保護法」,面對國內日益高張的動物保護聲浪,以及媒體頻繁披露的虐待動物事件,中央與地方苦無資源可改善現況,因此遭遇批評也只能相互推諉。在政府本身內部政策網絡互動不佳的狀況,遑論畜牧、寵物、屠宰、食品業者之間的良善治理。在政策網絡缺乏的情況下,虐待動物的案例恐將屢見不鮮,而經濟動物的防疫問題,則是高度風險的未爆彈,隨時有爆發的危機。因此,為解決動物福利的問題,國內動物保護的政策網絡在短期間必須儘速建構,這其中包括政府人力物力的補足,內部橫向(跨部會)及縱向(中央與地方)網絡關係的協調,以及政府與上中下游企業、非營利組織的對話機制的建構,都是刻不容緩的議題。
 
(二)中期目標:以經濟效益規範機制的互動
 
   中期目標則是透過政策網絡所建構的平台,在各種利益團體之間取得利益的平衡,動物福利的措施不能僅期待人道關懷的理念,更重要的是透過科學的分析獲得用以決策的證據,了解整個與動物福利有關的產業,包括寵物、獸醫、屠宰、食品業等其間錯綜複雜的成本利益關係,之後制定相關的制度,將以往無法管理的負面外部性,納入所有利害相關人的成本之內,並在政策執行的過程中有效結合獸醫系統,將動物福利政策與人類的經濟利益結合之後,才能使自利的各方利害關係人相互制衡,最後使得動物福利得以受到重視。
 
(三)長期目標:設計最低交易成本的治理機制
 
   從消極面來看,政府、農民、獸醫、上中下游相關產業、非營利組織之間的相互制衡,難免使得力量相互抵銷,然而,從積極面來看,政府與各種產業之間尚可建構起共同承擔風險的網絡,例如:透過保證收購、損害補貼、強制保險的措施等,除了在疫病發生時得以降低損失,甚至可以更進一步建構起動物疫病的防護網。另外,在公共管理思維下,在政府精簡人事的前提下,勢必使得監督以及執行法令人力更為吃緊,但對於動物福利的要求卻無法有片刻放鬆,因此,為了防止不肖業者鑽營法律漏洞,政府可透過建構評鑑機制的方法,透過業者之間的自我管制力量,改善相干問題。
 
   最後,國內的動物福利政策網絡更可與外國政策網絡進行連結,除了可以獲取相關的資訊及措施,以供國內政策網絡進行決策參考外,在兩岸合作且競爭的外交結構中,也能夠透過參與世界動物衛生組織(OIE),提升我國在國際上的能見度。
 
 
參考書目劉珈延
 
2004 動物保護法立法前後公私協力關係之研究-以棄犬問題處理為個案分析,花蓮:東華大學公共行政系碩士論文。
Department for Environment, Food and Rural Affairs
2004 Animal Health and Welfare Strategy for Great Britain. London: Defra Publications.
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