分析「寵物用人藥」政策中的談判策略

作者: 
吳宗憲(國立臺南大學行政管理系副教授)、胡慧君(國立臺南大學行政管理系研究生)

壹、「寵物用人藥政策爭議」的源頭

隨著科技日新月異,台灣社會亦從農村生活邁入現代工業,國人生活品質亦隨之提升,飼養寵物的比例亦逐年增加,人類與寵物的關係亦有所改變,寵物已不再僅是「朋友」、「同伴」,同時也是「家人」,為家中的「一份子」。但生命皆有生、老、病、死,當寵物生病時,我們會尋求獸醫師來替寵物醫治,而目前國內獸醫診療機構採用諸多人用藥物進行診治[1],然而依據現行藥事法(2013)規定,並無明確規範藥商能夠供應人用藥物給獸醫診療機構。2012年12月底,台裕藥廠遭衛生單位以違法供應人用藥物給寵物醫院為由要求改正,引發藥廠提供人用藥物給獸醫診療機構恐違反現行藥事法之爭議,導致藥商不願意供應人用藥物給動物診療機構,寵物恐將面臨無藥可醫治的情形,引起飼主恐慌(「寵物鬧藥荒8成藥被禁」,2013;湯雅雯,2014),而獸醫師如何維護其動物用藥以及其自身權益,則是促成本文瞭解該動物用藥事件原委的動機。

本文以公共選擇理論作為分析基礎,並透過檢閱相關新聞、立法院公報等文件進行分析,探討獸醫師與藥師之間的談判策略,希望能透過動物用藥事件,歸納出有效的談判策略,以供未來動物保護界參考。

貳、政策利害關係人的網絡

公共選擇理論,假定個人行動與選擇是基於理性、自利的考量,因而會透過策略的選擇,謀取個人最大利益。

根據理論,吾人首先假定,獸醫師之目標,係為達成「人用藥物治療動物」以及「藥商供應獸醫診療機構人用藥物」之合法性,其目的在於爭取寵物醫療照護以及維持獸醫師用藥治療之權益,而為能夠達成前述目標,獸醫師試圖尋求立委的認同,並透過辦理記者會等方式傳達訴求,以爭取民意的支持,而其主管機關--行政院農業委會(以下簡稱農委會)則是作為獸醫師在立法院等公共討論場域中的代理人,藉此使「人用藥物治療動物」以及「藥商供應獸醫診療機構人用藥物」具有合法性。

對於藥師,吾人則假定,渠目標在維持其人用藥物之調劑權,如同獸醫師,藥師亦尋求其他團體的認同,並透過舉辦記者會等方式表達其主張,以爭取最多立場之支持,藥師的主管機管─衛生福利部(以下簡稱衛福部),則是藥師在立法院等公共討論場域中,維持藥師自身權益之代理人。

作為理性自利的利害相關人,獸醫師與藥師會採取有利己方的談判策略,試圖爭取最多立場之支持與認同,以取得事件主導權,達成目標,在本政策中,各利害關係人之間的關係如下圖所示,至於雙方各自之談判策略,筆者將透過歷史文件的分析分析於後。

參、獸醫師團體與藥師團體間之談判策略分析

    吾人將雙方談判過程依「依法行政」、「無藥可用」、「焦土抗戰」、「重喚關注」、「公衛防疫」以及「折衷退讓」分成六個時期,便於分析獸醫師與藥師各自之談判策略。

一、第一期:藥師的「依法行政」行動策略

目前國內獸醫診療機構採用諸多人用藥物診治動物疾病[2](「寵物鬧藥荒8成藥被禁」,2013),但在現行藥事法之規範中,並無明文規範藥商能提供人用藥物給獸醫診療機構,使得獸醫師使用人用藥物為動物進行診治之行為,長期遊走在法律的灰色邊緣,而多年來,衛生主管機關亦並未對此做出明確之管理要求。

然而,在2012年12月底,發生台裕藥廠遭衛生單位以違法供應人用藥物給獸醫診療機構為由要求改正之後,導致藥商不願意供應人用藥物給獸醫診療機構(「寵物鬧藥荒8成藥被禁」,2013;湯雅雯,2014)。

由於現行藥事法(2013)的確明文保障其使用人用藥物之調劑權,藥商供應人用藥物給獸醫診療機構於法無據,基於此,藥師自然大力支持政府「依法行政」,然而,若禁止行之有年的獸醫用人藥作法,對獸醫的利益以及動物的健康安全都會造成很大的影響,因而引發了獸醫師新一波的對抗策略。

二、第二期:獸醫師的「無藥可醫」訴求策略

談判過程中,如果能夠爭取更多成員加入己方,形成聯盟,便能夠爭取更多資源(包括人力、財務以及媒體支持),完成共同追求的目標(Lewicki,2005/2007,頁357),這當中自然包括透過各種方式向政策代理人施壓,使其支持聯盟所處議題之立場及利益(Lewicki,2005/2007,頁326)。既然前一時期藥師挾著「依法行政」的主張來勢洶洶,因此第二個時期,獸醫師首要的任務,便是尋求有力的團體或單位進行結盟,以爭取民眾支持,並透過政策代理人在立法院等公共場域協助修法,瓦解前一階段來自藥師團體的攻勢。

而為了使「藥事法」以及「動物保護法」修正草案[3][4],能夠順利通過立法院之審查,獸醫師必須尋求更多利害相關人的支持而形成聯盟,進而形成兩方面的影響,一方面是訴諸民意影響立委,進而修正法案。另一方面則是尋求農委會的支持,協助修正「動物保護法」以及「藥事法」,至於在法案尚未修正之前,則透過行政命令的方式,使寵物使用人藥的措施能暫時維持,因而農委會的支持自然不可或缺。

獸醫師團體應該如何創造新的政策聯盟呢?最重要的應該是引起寵物飼主團體與動物保護團體的注意力,因此,獸醫師團體積極透過各種管道,包括:獸醫師集會(蔡智銘、楊勝裕、蔡明樺,2013)、立法院公聽會(「寵物用藥急缺貨」,2013)、記者會(陳璟民,2013)等方式,不斷強調,各國都有動物用人藥之通例(陳璟民,2013),但目前台灣合法動物用藥類別「有限」,如遽然嚴厲執行藥事法,恐造成獸醫師「無藥可用」的困境(「寵物鬧藥荒8成藥被禁」,2013;蔡智銘、楊勝裕、蔡明樺,2013;陳璟民,2013),並透過實際案例引起寵物飼主與動保團體的關注,例如忠犬被毒蛇咬傷卻無法使用蛇清治療(盧金足,2014),以及年邁寵物罹病卻無藥可醫,活活等死的案例(湯雅雯,2014)產生「心理反應抗拒」(psychological reactance),進而增加對於使用人用藥物治療動物的期待(Lewicki,2005/2007,頁241、242),藉由「無藥可用」之「威嚇」策略,使民眾心生恐懼,激起擔憂,進而形成聯盟,達成其修正「藥師法」及「動物保護法」之目的(Lewicki,2005/2007,頁70、225)。

不難發現,獸醫團體在本時期取得頗大程度的進展,透過上述策略,雖未立即達成修法的效果,但已取得行政部門透過行政措施緩衝的讓步。在2013年01月24日在立法院之公聽會,做成三項決議:1.根據動保法初審條文及附帶決議,農委會和衛福部應加速研議獸醫師使用人用藥品、藥品販售人用藥品予獸醫院的相關規範;2.在修法過渡期,衛福部對於藥廠販售人用藥品予獸醫院的行為應權宜放寬;3.衛福部應研擬修正「藥事法」,讓藥商得合法販售人用藥品予獸醫診療機構(「寵物用藥急缺貨」,2013)。

三、第三期:藥師的「焦土抗戰」行動策略

面對前階段獸醫師要求修正「藥事法」的步步進逼,必然逐漸侵犯藥師的調劑權,然而藥師團體在此階段,並未採取爭取更多結盟的積極攻勢策略,僅採取焦土抗戰的守勢策略。而守勢策略展現在以下三個方面:首先,是遊說既有的政治影響力網絡,使立委否決藥事法修正草案提案[5]。其次,則是以某些特例,說明獸醫師使用人藥物治療動物不敷成本考量,被動否定開放寵物用人藥的主張(邱建強,2013;陳聰輝,2013),最後,則是在會議場合刻意表達負面情緒,使得對方可能得分的方案破局(Lewicki,2005/2007,頁48),拖延法案的討論。例如,在2013年04月14日由立委所召開的「研商動物醫療行為無法取得合適用藥解決方案」協調會中(蔡秋鳳,2013),雙方在討論時,透過拍桌以及憤而離席等方式宣示立場,而使得協調會破局。

四、第四期:獸醫師的「重喚關注」行動策略

前階段協調會議結束後,藥師成功地使「藥商供應獸醫診療機構人用藥物」政策陷入僵局,該事件嗣又因大埔案(鐘聖雄、廖云瑄,2013)、洪仲丘事件(周佩虹,2013)等重大社會新聞而失去關注,此時,獸醫師為能夠達成「藥商供應獸醫診療機構人用藥物」合法化的目標,並為解決短期獸醫師用藥不足之情形,獸醫師雖然一方面透過行政措施的方法,積極地爭取「人用藥品治療動物之暫行替代品項」中最多品項數量,但由於該「獸醫師專案申請人用藥品治療動物之暫行替代品項」係由農委會提出並經衛福部專案逐項審核,造成獸醫師用藥方面的困難,因此,此一階段更重要的任務,便是重新喚起飼主的關注,爰此,獸醫師團體透過「衛福部沒有誠意、刪減可使用人藥項目」、「修正藥事法迫在眉睫」等說法(蔡智銘、曾雪蒨、黃任膺,2013),重新在臉書發起「生命無法等待,請大家一人一信,救救毛小孩活動」(蔡智銘、曾雪蒨、黃任膺,2013),試圖重新喚起寵物飼主對於事件的關心。

五、第五期:藥師的「公衛防疫」訴求策略

然而,當獸醫師設法重新喚起飼主關注的同時,藥師亦緊接著採取行動。但此次藥師團體採取的更積極的行動策略,與渠等在第三階段處於守勢的被動因應方式大相逕庭。

藥師團體發現,欲抵抗來勢洶洶的修法主張,必須爭取相較於寵物飼主還要更多支持者的聯盟,才能成功,因此藥師團體嘗試另闢議題,提出公衛防疫主張,將議題焦點從「動物用藥不足可能發生無藥可醫」的困境,轉移至「若使用人用藥物治療動物所可能衍生的公衛防疫」問題,將本議題由關心寵物的「利他」訴求,轉回到關心自身健康的「利己訴求」,舉例而言,藥師團體在「愛牠就不要傷害牠,正視動物使用人藥之安全」記者會中主張,若動物能使用人藥,則動物對於「人畜共通傳染疾病,恐快速產生對人藥的抗藥性,人將無藥可用,造成公衛防疫上的毀滅性浩劫」(楊依嘉、林信辰,2014)企圖使一般民眾心生恐懼,激起擔憂,進而產生更大的反對勢力(Lewicki,2005/2007,頁70、225)。也因為藥師團體試圖將此議題轉為更高層次的防疫問題,在上述記者會上,便邀請全民監督健保聯盟、台灣女人連線、台灣勞工陣線等民間團體聲援(楊依嘉、林信辰,2014),以凸顯該主張的支持度。

六、第六期:獸醫師的「折衷退讓」行動策略

面對藥師團體有備而來的聯盟策略,加上近日禽流感事件的爆發,使得防疫成為當前局勢下的首要任務,為避免過去的談判戰果得而復失,獸醫師團體此時必須尋求折衷退讓策略。首先,面對修正「藥事法」阻礙重重,獸醫師因此退而求其次,將目標轉向「動物保護法」,透過支持立委提案修正動物保護法第11條,明定於治療動物疾病之藥物不足時,限於犬、貓即非經濟動物之治療得以使用人用藥物之法律依據,並授權中央主管機關公告得使用之人用藥物類別等[6]。希望能在當前社會對動物保護的大纛下,與其他修正的動物保護法共同修正。

其次,在防疫訴求提出之後,由於此階段獸醫師最迫切的需求,便是穩固與一般民眾之間的聯盟關係,否則不僅牽動衛福部的敏感責任,甚至亦動搖農委會與獸醫師之間的結盟關係,因此獸醫師團體不得已只能對動物用藥的對象進行切割,表示未來農委會開放動物用人藥,將僅限於寵物,而非雞鴨等非經濟動物,故不至於牽連人畜共通傳染病,造成公衛防疫問題(楊依嘉、林信辰,2014)。

最後,在獸醫團體、動保團體、飼主團體,行政部門與立委等各方努力之下,我國在民國105年1月23日成功修正了動物保護法,使得未來寵物得以在獸醫師藥物不足時,可以使用經中央公告的人用藥物(蕭照平,2015)。

肆、對推動未來動物保護政策的啟示

在民主國家中,欲使政策能夠順利推動,政治力的結盟絕對是最核心的要件,本研究透過歷史的鋪陳,讓吾人得以窺見,獸醫師團體與藥師團體各種論述主張與行動策略,都是為了創造更有利於己方的「多數聯盟」,並且,吾人也發現,透過正確策略的使用,可以使得原先居於弱勢的一方,能夠重新站上新的制高點,重新取得優勢。

在本研究中,藥師團體的依法行政優勢,在獸醫師團體成功喚起飼主團體的關注之後,藥師團體反而在政策上處於弱勢,在疏於因應之下,甚至一度只能透過焦土策略被動回應,然而,在渠等重新規畫談判策略之後,透過公衛防疫的主張,也能再次站上議題的制高點,所幸獸醫團體因應得宜,透過動保法案的低調挾帶與切割受惠者的策略得以保持戰果,最後為寵物用藥爭取到合法化的空間。

動物保護工作的推動,除了獸醫學、倫理學的關注以外,只要涉及公共事務的推動,便無法避免政治運作,也因此,動物保護議題若欲取得進展,政治策略的運用格外的重要,並不因為動物保護政策的高道德性而有所不同。也因此,公共事務研究者,在未來動物保護議題推動中的談判、政策規畫,乃至於政策執行與評估,都必須扮演更積極的角色。

伍、參考資料

藥事法(民國102年12月11日)。

動物保護法(民國100年6月25日)。

張彥豪、張琦雅(譯)(2007)談判學(Roy J. Lewicki原著)。臺北:麥格羅希爾,華泰出版社,第五版。

動物保護法修正草案【會議紀錄】,立法院第6期委員會(民國102年01月09日)。

藥事法修正草案【議案關係文書】,立法院第8屆第3會期第3次會議(民國102年03月06日)。

動物保護法修正草案【議案關係文書】,立法院第8屆第4會期第13次會議(民國102年12月04日)。

動物保護法修正草案【會議紀錄】,立法院第8屆第4會期第18次經濟委員會(民國103年01月08日)。

動物保護法修正草案【書面報告】,立法院第8屆第4會期第18次經濟委員會(民國103年01月08日)。

動物保護法修正草案【議案關係文書】,立法院第8屆第5會期第7次會議(民國103年04月23日)。

動物保護法修正草案【議案關係文書】,立法院第8屆第6會期第17次會議(民國104年01月07日)。

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邱建強(2013年04月22日)。動物用藥也應嚴守醫藥分業。藥師週刊電子報。取自http://goo.gl/jwc1hV。

邱建強(2013年03月04日)。動物用藥並非不足!藥師調劑權不容被侵犯。藥師週刊電子報。取自http://goo.gl/QFq1M4。

周佩虹(2013年07月09日)。洪仲丘退伍前被操死 陸軍副司令鞠躬道歉但仍沒給真相。東森新聞網。取自http://www.ettoday.net/news/20130709/238139.htm

陳璟民(2013年02月27日)。寵物生病無藥可用立委籲開放。自由時報。取自http://goo.gl/iOYAyh。

陳聰輝(2013年03月18日)。立委提案修改藥事法讓藥廠可直接出貨給動物醫院動物用藥安全真的有解嗎?。藥師週刊電子報。取自http://goo.gl/zf4G5H。

《動保法》卡關寵物恐無藥可救(2014年01月21日)。人間福報。取自http://goo.gl/yS4PIQ。

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農委會防檢局(2014)。尊動物用藥不足情況下,基於照護動物之需要,允許獸醫師有條件的使用人藥治療動物符合國際現況。2014年01月21日。取自http://goo.gl/W0LcXJ

農委會防檢局(2014)。獸醫師使用人藥治療動物,輔以適度管理可兼顧治療目的及避免不當流用。2014年03月17日。取自http://goo.gl/2gluXo

衛福部食藥署(2013)。有關動物用藥可能面臨斷炊之說明。2013年02月28日。取自http://goo.gl/tmZBdl

衛福部食藥署(2013)。有關動物使用人用藥品之說明。2013年03月17日。取自http://goo.gl/Wcs4GL。

衛福部食藥署(2013)。對於動物用藥生病沒藥醫之說明。2013年09月04日。取自http://goo.gl/fxBjmn。

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藥界籲正視動物用人藥後遺症(2014年03月17日)。聯合新聞網。取自http://udn.com/NEWS/BREAKINGNEWS/BREAKINGNEWS9/8552230.shtml#ixzz2yqEZvIPf。

寵物鬧藥荒8成藥被禁屬人類用藥廠供貨挨罰(2013年01月04日)。蘋果日報。取自http://goo.gl/4xjn5J。

寵物用藥急缺貨農委會允諾制定相關辦法。(2013年01月24日)。中央社。取自http://www.nownews.com/n/2013/01/24/335240。

寵物用藥急缺貨農委會允諾制定相關辦法(2013年1月24日)。中央社。取自http://www.nownews.com/n/2013/01/24/335240。


[1]動物保護法修正草案【會議紀錄】,立法院第6期委員會(民國102年01月09日)。頁70。

[2]動物保護法修正草案【會議紀錄】,立法院第6期委員會(民國102年01月09日)。頁70。

[3]動物保護法修正草案【會議紀錄】,立法院第6期委員會(民國102年01月09日)。頁70

[4]即在現行條文中增訂獸醫可填發處方使用人用藥物診治犬、貓以及非經濟動物之相關規定

[5]藥事法修正草案【議案關係文書】,立法院第8屆第3會期第3次會議(民國102年03月06日)。

[6]動物保護法修正草案【議案關係文書】,立法院第8屆第4會期第13次會議(民國102年12月04日)。

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