「動物保護行政監督論壇」第1場:從行政監督談動物保護法令的落實

作者: 
周瑾珊

引言一:動物行政的困境與未來

引言人:吳宗憲(臺南大學行政管理系教授)

動物保護行政困境與解決之方

從流浪動物議題來分析現行動物保護政策,發現動物保護行政的困境是:「依民主原則來施政,卻發生嚴重的問題」。將動物保護政策分類並提出相關問題如下:

一、共識型道德政策:是獲得多數民眾支持的政策,但卻出現「口是心非」的特殊現象。如「以認養代替購買」民眾都會認同,但真想養狗時可能還是去樓下寵物店買而不會去收容所認養,這樣就會讓施政事倍功半。

二、一般政策類型:有些有效的政策卻不被民眾支持,如寵物登記與絕育政策,這部分在民意上就需要被提升。

三、爭議型道德政策:是指出現「很支持與不支持」兩端爭議的政策,因此在民意支持度上不高,在施政上也不會投入資源去處理。如TNR、安樂死及捕犬等。

而 在社會共識上,把「動物福利」當成是私人化、愛心化、道德化的「愛護動物」的問題,這樣就無法解決問題。必須經由人和動物如何互動、動物倫理如何安排,透 過動物科學支持產生一套更有系統的法律政策,這樣才能解決動物保護行政的困境,如解決「共識型道德政策」問題就是要提升行政能力;「一般政策類型」就是要 加強飼主責任;「爭議型道德政策」就是要全民溝通。

提升動物保護行政組織的能量

從 上述困境來看推動動物保護行政未來要調整的方向,首先建立「動物保護組織」聯盟:以社會運動促使資源重分配、以政治遊說來爭取動物保護資源。其次是了解 「動保行政機關」的困境:透過政策工具(如評鑑)引導官僚,提升動物保護行政組織的能量。最後就是重建「全民」對動保的「公共性」認知:如強化飼主的責任 感、尋求分歧型政策(安樂死等)的共識。然而回歸到原點,就是目前動保行政組織能力不強,可由業務、結構及人力三方面探討。

一、動物保護行政組織業務之檢討:

1.動物保護行政業務範圍仍不清楚。

2.日常行政業務投入資源最多(如申訴電話與收容所)。

3.補助誘因政策>宣導資訊政策>公權力管制。

4.直接對動物管理的業務>利益團體的業務 。

5.同伴動物業務>經濟動物>實驗動物。

其解決方式為:釐清並全盤性地思考新興業務的規劃,透過業務評鑑引導動保行政業務的方向。

二、動物保護行政組織結構之檢討:

1.中央各機關的組織結構:

(1)各項動保業務均須分工,動物保護科之位階使協調能力不足。

(2)農委會畜牧處組織定位中的球員兼裁判。

 (3)動物保護工作分散各機關。

2.  地方各部門的組織結構:

(1)非專責單位:隸屬防疫單位或農政單位。

(2)動保業務為二級單位,協調能力不足。

其解決方式為:將動物保護管制機關集中事權,管制單位應至少提高一級位,並克服球員兼裁判的問題,且需增加公正第三者。

未來行政組織結構可提出以下幾種可能性:

三、動物保護行政組織人力之檢討:

 1.人力資源數量不足:

(1)動保行政人力素質的困境:動保人員年輕化、高學歷化、離職率高、升遷不順、清一色為獸醫職系,多為機關指派。

(2)動保行政人員的管理困境:工作意義感與工作滿意度背離、任務完整性及自主性低、訓練不足、工作安全缺乏保障。

其解決方式為:需積極甄補人力—方法1.增加約聘雇人力、方法2.增列文官職系;人力資源訓練應強化;提升動保檢查員的公權力(或動保警察);升遷管道的通暢(與結構有關)。

引言二:野生動物保育漏洞與危機

引言人:陳建志(臺北市立教育大學地球環境暨生物資源學系所主任)

動物保護相關業務與權責

動 物保護應該包含兩大區塊:「野生動物保育法」,中央主管機關—行政院農業委員會,主要由林務局保育科負責。「動物保護法 」,中央主管機關—行政院農業委員會,主要由畜牧處動物保護科負責。公務人員「依法辦事」,我國動物保護行政工作主要就是依這兩大區塊進行,然而今天要討 論的就是在野生動物領域中有很多是目前法令模糊不清,造成公務人員「依法不辦事」的情形。

首先是「野生動物保育 法」,看似將所有動物都包含進去,但強調的是「應生存於棲息環境」,這樣就會有很多無法管理的情形:如圈養及人工飼養的野生動物。而「動物保護法 」的動物只包含人類飼養及管理的脊椎動物,那非人類圈養或非脊椎動物就沒人可管。法令適用物種的限定,在動物保護行政工作尚造成很大的困擾,而整個執行過 程,業務也非常繁雜,公務人員其實很努力在執行業務,但背後卻有很多結構性問題令公務人員力不從心。

組織再造中野生動物保護問題隱憂大

野生動物在組織再造條例是被規劃在環境資源部的森林及自然保育署,其他國家公園署、環境教育及訓練所、森林及自然資源試驗所、生物多樣性研究所則為輔助單位,皆為三級機構。此等組織架構會產生的問題:

一、人力資源沒有明顯改善,業務執行面臨相同困境:組織再造過程中沒有改善人力結構,所以業務執行的困境不會得到改善。

二、野保、動保分家後事權更難統一:目前野保法及動保法同為農委會體系下,很多事都無法充分協調,組織再造後,「野生動物保育法」及「動物保護法 」分屬兩個部會,分歧會更多,協調溝通也更困難。

三、海洋資源負責單位妾身未明,未來勢必產生困擾:新的環境資源部,海洋動物誰管?海巡署可以鯨豚動物嗎?雖然有成立海洋國家公園,但國家公園署只管交通與濕地。行政院有表示在民國103年成立海洋委員會,但其任務與組織型態都不清楚,未來海洋動物保護問題是一大隱憂。

法律定義模糊的釐清

很 多野生動物在法令不明情形下,讓公務人員依法不行政,然而在現今野保動保都歸屬農委會,皆很難去釐清權責問題,未來兩法分屬不同部會會造成更大問題。如野 保法第五十五條:適用本法規定之人工飼養、繁殖之野生動物者,須經中央主管機關指定公告。未公告之物種及不適用野保法,就無人可管。另野保法在執行上強調 「保育類」,不是保育類的野生動物又無人能管。

另外昆蟲類不屬脊椎動物,動保法不管,但目前市面上販賣的寵物昆 蟲都已經是人工飼養,又不屬保育類,野保法也不管。防檢局也表示從未受理過寵物昆蟲進口的申請,市面上卻隨處販賣寵物昆蟲如過是外來種很明顯的都是走私進 來的。還有公園裡的流浪鴿是要算脊椎動物歸給動保法管還是算野生動物給野保法管?還有馬祖的梅花鹿,都是由人工圈養野放出去,那時有哪個單位主責管理?

現場管理技巧的建構與培力

有 些野生動物販賣業者持有國外合法證明,卻使用於非登記的動物,例如曾有紅龍業者登記合法販賣2呎紅龍,但現場紅龍卻只有1呎,又或持有大陸食蛇龜的證明, 賣的卻是台灣食蛇龜,這些現場的機制都要建立。還有國外證照認證的問題,因為台灣不是華盛頓公約會員國,如何鑑識廠商取得的証明不是假造?所以核准證明的 管理與認證,也是動保主管機關應落實的工作。

議題討論:

一、現行動保機關權責整合

二、動保機關組織再造合理化研議

與談人回應:

立 委鄭麗君表示有兩個部分是未來努力的方向:一是現行的組織結構是立法委員首要面對的問題,是否能在組織統整及提升位階上達成較好的安排。二是因組織混亂而 有相當多法令是不清楚及模糊,造成許多問題無法可管,待組織架構釐清後就要慢慢修,這兩個部分是這個會期就要處理,近日立法院都在質詢美牛事件,待美牛事 件過後,將召開跨黨派立委公聽會,在審議組織再造條例前,多聽聽民間觀點。

社區大學全國促進會秘書長高茹萍認為,教育部的參與應加強,因為生命教育是很重要的一環,還有終身學習的方面,應將動保議題廣泛納入社大公共議題,來討論形成共識。

公 民監督國會聯盟執行長張宏指出公督盟會扮演與國會議員接觸的橋梁,將更多訊息傳達國會議員,讓社會各界更加關注。建議將動保組織再造這個議題可以放入今年 NGO環境會議裡討論,並且是否有個動保跨領域的結合,要求和行政單位對話。而在組織再造的部分,應該要把握機會讓它有鬆動的可能,否則一旦確定,日後要 改變就不容易。

蕭美琴國會辦公室主任許家華表示,蕭美琴立委雖然將刑罰納入動保法,但還是持續聽見虐待動物的事件傳出,代表動保還是有很多需要努力的地方,像國外做得就比較細緻還有警察權的部分,這是除了組織改造將動保行政機關位階提高外,行政能量的提升也是我們會密切關注的部分。

關懷生命協會常務理事林雅哲表示,動保事務要歸農業部還是環境部主管,委員會要有一個定論,依農委會對動物事物的處理都偏向人的使用利用,而林務局的態度就不一樣。

玄奘大學文理學院院長釋昭慧表示,早期在推「動動物保護法立法」時,關懷生命協會常務理事楊憲宏先生曾建議將動保事務放在環保署,就相當現在的環境部,不過在動保業務還有畜牧這塊,環境部是否能進行管理?動保業務的歸屬是值得好好討論的議題。

關 懷生命協會執行長張章得指出,農委會表示目前只有日本是將動物管理事務放在環境部下,歐美國家則是在農業部。依目前整個畜牧架構都在農業部,將動物保護行 政事務移至環境部可能會有管理上的困難。然而整個台灣動物事務要統整,應該是要有更高位階的權責機關統籌,才能更有效落實保護動物的精神。

動物保護行政監督委員會執行長何宗勳表示,委員會下一步行動即是讓國會議員簽署成立獨立動保司連署書,並要求爭取一位政務委員統籌協調管理全國動物相關行政事務。

引言人回應:

陳建志教授:在目前國會議員國民黨為多數的情形下,行政院版本的組織再造條例可能會過關,是不是有可能在跨部會協調的政務委員裡,爭取要有一個動保的政務委員,來溝通統整相關問題。

吳 宗憲教授:以現實政治情形而言,成立獨立動保司是最有可能的做法,據農委會人員表示,成立獨立動保司後「人要從哪裡來?」,員額不足的情形,是讓行政人員 無法支持獨立動保司,建議在遊說時除農委會外,人事行政局、研考會也都要出席,爭取增加10個員額,否則除提升機關位階,無人做事,動保行政困境依然無法 解決。

 

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