我國動物保護行政組織結構之現狀與分析

作者: 
吳宗憲/台南大學行政管理系助理教授 郭怡貞/台南大學行政管理系

一提到動物保護的問題,許多人便認為,追根究底都是政府做的不夠、執行不利。經筆者研究發現,目前存在台灣的動物保護行政組織結構,確實出了某些問題,使得動保業務運作的窒礙難行、停滯不前。但藉由對行政組織結構更深入的了解,也使問題的癥結浮出檯面,讓我們能更清楚的掌握全局,因而想出對策以對症下藥。本文將介紹政府機關內部如何互動、與民間團體的合作關係,以及在這之中的困難與障礙。

 

一、「動物保護」誰在負責

我國動物保護四大領域中,除了野生動物歸屬於行政院林務局之外,其他三者:同伴動物、經濟動物以及實驗動物,皆屬於農委會畜牧處之業務。早期尚有動植物防檢局來協助動浪動物的政策管理,但直至民國九十七年一月,農委會統一動物保護的管制事權,並將流浪動物的管理劃併於畜牧處之下。(附圖一)

從組織面來看,整併固然有其好處,但也產生了一些問題。首先,農委會的畜牧行政與動物保護,前者考慮經濟效益,後者則考量人道水平,該如何處理兩者的衝突成為一大挑戰。二來,某些業務需要各相關部會的協助,但因目前動物保護的業務是屬於畜牧處下的動物保護科,位階過低也造成與其他單位的協調問題。

在中央與地方的互動關係中,目前討論最多的為「收容所業務倒底該歸於何方?」在此一議題上,部分防疫所同仁表示,他們的專業是動物的醫療,然而收容所業務則是跟動物行為學較相關,與防疫所同仁所學的專長不相符,因此建議將業務由農政單位負責。但由於目前防疫所所管轄的收容所業務,已占掉整個動物保護業務量的一半,轉移業務將耗費的大量行政成本,因此上述的推力和拉力同時存在,使得地方動物保護行政結構落入進退維谷的局面。

地方政府的表率

    在地方政府的組織編制上,台北市的作法最為進步,將原有的「動物衛生檢驗所」位階提高,成立「動物保護處」。其中,原屬於環保局的「捕犬」業務移撥到此動保處,並改名為動物救援隊,此一舉動表現出對動物有更多的關心以及尊重。台北市作為全台的先驅,率先改變動物的態度,實為在動物保護上的一大進展。

     

二、地方政府有關動物保護的業務現況

目前全台僅有8個地方政府機關有專責動物保護單位,而其他地方政府則由動物保護主辦單位(如檢驗所、防疫所、防治所、產業發展處等單位)以負責所有業務,有些需要與其他政府機關合作,有些則是外包給民間,以下就這些涉及不同單位的業務做簡單說明:

(一)同伴動物及其他一般性業務

需與其他政府機關合作的業務,如寵物業者(繁殖、寄養、買賣)的登記,依動保法規定,經營寵物業需先經過申請,在這部分,便需要商管行政單位檢查該寵物業是否符合法規。動物急難救助則需要機動性高、24小時待命的消防單位協助。

而另外有兩項業務在合作上有較多的困難,分別是「捕犬業務」與「稽查業務(包含動物虐待、賭博、鬥雞鬥犬、宰殺販售動物、環境等稽查)」前者目前大部分由各鄉鎮清潔隊負責,但不少清潔隊同仁表示,捕犬並非他們的專業,而且每天光是處理垃圾就已經是很大的業務,令人疲憊,在這種情形下去捕犬,難有多餘的精力為動物著想,因此應將業務回歸動物保護主管機關,或者是交由經專業訓練的捕犬員會比較適當。

而在稽查業務部份,因涉及公權力,動保員雖可進行稽查及取締,但由於動保法為行政法而非刑法,不僅罰則較輕,亦無法開搜索票進入民宅搶救受虐動物。

再者,這些業務有其一定的危險性,例如屠宰販賣狗肉,賭博、鬥雞鬥犬因獲利龐大,往往背後都有黑道在撐腰,若無警察單位協同辦理,便難以進行。但由於警察平時的業務繁多,也難有多餘的時間配合動保員稽查。

運用公司協力或是外包的方式,某些業務相當依賴獸醫院的辦理,例如「寵物登記」、「安樂死業務」以及「絕育推廣」,有專業的獸醫院的協助,可讓業務進行的更順利。另外在「教育推廣及宣導」的部分,獸醫院、非營利組織、公會、學校的相助都讓政府事半功倍,藉此成功的讓大眾更有動物保護的概念。

(二)經濟動物

中央政府對經濟動物福利的管理分教育與查核兩方面。教育部份,例如運送經濟動物需接受職前訓練,屠宰工作的從業人員每年也需接受作業訓練。查核部分則因人力不足,多為檢舉後被動查核的方式。

(三)實驗動物科學應用

中央政府委託民間單位進行對研究人員的訓練,另外也會經由外部查核(由農委會的動物倫理委員會負責)以及內部查核(由各機構中的動物實驗管理小組負責)來進行管理。但查緝效果有限,截至目前為止,尚未有任何一件因此受罰之案例。

 

三、動物保護業務歸屬的檢討

    動護保護的業務多且繁雜,筆者將其分為二十項業務來探討,近年政府正在進行組織再造,將減少公務員員額,增加委外辦理,以及將業務交由地方辦理。在進行組織整併時,需考慮到以下三個面向:

1.首先,如果執行該項工作不會影響到人民權益則可去公權力化,交由民間執行。

2.其次,如果執行此業務會因地區不同而有差異,則需要將之地方化。

3.最後,如果這項工作內容民間也有能力辦理則可以委外化。

    經由對全國動物保護檢查員的統計問卷,筆者將20項業務應採取的再造方式整理如下表,並在備註欄說明動物保護檢查員對該原則的意見。

    筆者舉「寵物繁殖買賣寄養業者的行政管理(發證、定期、不定期稽查及獎懲等)」業務為例,筆者經分析後建議,該業務不應該去任務化(即應繼續由政府辦理),但可採行地方化,由地方政府本身執行,而不應該交由民間執行。而在此項業務上,有動保員建議可將寵物業評鑑事項交由民間辦理,惟應由政府有最終審核權。其餘各項目的建議,亦均清楚分析於上表,讀者可自行查閱。

經機關業務檢討後之動物保護行政業務較理想之執行方式

業務項目

機關業務檢討原則

備註

去任務化

地方化/中央統籌

採取模式

1.宰殺、販售寵物案件的處理

地方化

政府執行

動保行政人員無意見

2.賭博、鬥雞(犬)案件的處理

地方化

政府執行

動保行政人員無意見

3.犬隻的協尋

 

 

與動保行政人員意見相同

4.寵物繁殖買賣寄養業者的行政管理(發證、定期、不定期稽查及獎懲等)

地方化

 

政府執行

部分動保員認為可將評鑑業務項目委外,惟該項目具公權力,僅能將行政事項委外,政府保留最終評鑑審核權。

5.寵物登記的行政管理(項目委外)

地方化

 

業務項目委外

與動保行政人員意見相同

6.經濟動物運輸、人道屠宰的行政管理

中央機關保留

政府執行

動保行政人員無意見

訓練由中央統籌

業務項目委外

動保行政人員無意見

7.動物科學應用的行政管理(即對實驗動物單位的行政管理)

中央機關保留

政府執行

動保行政人員無意見

查核由中央統籌

業務項目委外

動保行政人員無意見

8.收容所管理

地方化

機關委外

與動保行政人員意見相同

9.私立收容所的輔導

地方化

政府執行

動保行政人員無意見

10.收容動物認領養推廣

地方化

機關委外

與動保行政人員意見相同

11.收容動物安樂死業務

地方化

業務項目委外(注意委託對象)

1.動保行政人員贊成反對意見約各半

2.因本事項涉及動物福利,似不宜由營利事業處理,應由非營利組織或獸醫師執行

12.犬貓絕育推廣及補助

地方化

業務項目委外

與動保行政人員意見相同

13.輔導非營利組織的運作

中央統籌

業務項目委外

動保行政人員無意見

14.輔導志工

 

 

與動保行政人員意見相同

15.動物急難救助(或稱危難救援)

地方化

業務項目委外

與動保行政人員意見相同

16.動物虐待案件的處理

地方化

政府執行

動保行政人員無意見

17.動物環境衛生案件的處理

地方化

 

政府執行

動保行政人員無意見

18.動物管制業務(俗稱「捕犬」)

地方化

業務項目委外(注意委託對象)

1.少數動保行政人員認為可委外

2.惟因本事項涉及動物福利,不宜由營利事業處理,應由非營利組織執行

19.對外公共關係(媒體、議員、里長、民間團體、一般民眾等等)

地方化

 

政府執行

動保行政人員無意見

20.教育推廣及宣導

中央統籌

業務項目委外

與動保行政人員意見相同

資料來源:作者自行整理

 

四、對於行政組織調整的其他建議

(一)動物保護單為應提高為動物保護處

目前歐洲多數國家之動保業務,皆有動物福利專責單位。反觀我國,由農委會畜牧處下的動物保護科所職掌。但隨著社會的變遷,動保的相關業務不斷增加,人民的要求與期待也愈趨多元化,急需設立起一個專責機關以解決現況的不足。

關於該一專責單位之位階,應該提高至「處」的層級,如此一來,不僅人力與經費較充裕,與其他單位合作時,也不會因位階不對等而產生不順暢之情形,提升組織的溝通與效率。

但是否提高位階就是解決問題的萬靈丹呢?若全部由「中央集權/制式化」的方式來辦理,那地方政府不就失去因地制宜的裁量空間了嗎?關於此問題,筆者建議,如前文所述,有些業務適合由中央統籌,有些則否,應視其個別特性來判斷。另外,政府也可透過政策實驗的方式,調整某些業務,實際實施一段時間以評估結果。

(二)分工業務需有整合機制

動物保護的業務常常需與其他單位合作,如捕犬業務與環保單位、危難救助與消防局等等不勝枚舉。但到底該如何分工?各個單位都有其想法和理由,但因立場不同甚至造成彼此對立、互相推諉的狀況。例如環保單位認為,捕犬應交由具動物保護理念的動保單位負責,而另一方面,動保單位則以人力不足及缺乏地緣關係來主張不適合該項業務。另外在警察單位也是有相同的情形,動保人員無司法權需要協助,但警察又有大量業務纏身,兩者亦無法獲得協調。筆者認為地方政府有必要設立動物保護定期會報,由市府較高層主管主持,協調動物保護執行時所遭遇的分工困擾。

(三)管制機制與中立第三者

在動物保護的管制政策中,普遍存在位階過低的問題。若違法的是地方一級單位,位階過低的動物保護檢查員該如何處理?此種情形必然造成動保檢查員的困擾,執行也難具成效及公平性。除了提高位階來解決此窘境,另可在查核機制中加入「公正第三者」,獨立置於兩者之外,改善目前查核機制之缺點。

(四)非營利組織與動物保護教育

    動物保護團體影響政府甚鉅,一方面協助政府,一方面也在監督政府。但相較於西方國家,我國的動物保護團體仍有需多成長空間。政府若能扶助動保團體成長茁壯,對未來公私協力的互助關係亦有極大幫助。但在補助的同時,亦須注意評鑑制度。透過查核及評鑑,政府得以避開立意不善的民間團體,將資源作有效且正確的分配。

    除了非營利組織,學校亦扮演了重要的角色,在動物保護的教育上貢獻良多,但一切仍有賴政府提供之預算,筆者建議,可將動物保護的概念加進教材中,讓學生們從小培養愛護動物的態度,漸漸的成為台灣社會的共識,趨時推動動物保護就水到渠成了。

本系統已提升網路傳輸加密等級,IE8及以下版本將無法支援。為維護網路交易安全性,請升級或更換至右列其他瀏覽器。