•動物保護法通過已經將屆兩年，回首這兩年來由農委會主導的施行成效，有值得鼓勵喝采之處，當然也有需要加以檢討改進的地方。身為農委會動物保護委員會的一員，為我國長遠的動物保護工作成效著想，實有不得不言之處，望相關部會卓參。

　　自民國八十三年動物保護法開始草擬以來，農委會多所配合，使得該法於民國八十七年順利通過，並獲得國內外一致的肯定。但是近幾年來進入法律的執行層面，以及制定相關的規定與行政命令時，由於人員不足，素質不齊，而常致成效不彰。相較於實際執行該法的地方機關，有時尚不及其專業性，令人擔憂。

　　事實上，動物保護的相關行政及執行的邏輯，實在相當簡單，農委會人才濟濟，非不能也。過去三年之中，我曾數次行文農委會，就該法相關的執行重點，作出建言。現在有些行政命令的執行已有相當時日，成效足供檢討，而政策疏誤之處，相信也可以看出我當時言者諄諄，並非無的放矢。我個人多年來苦心蒐集資料，並勤加建議與監督，無非只為善盡身為學界應盡的社會責任。今天我再次提出建言，希望農委會能誠心參考檢討，制定出有利於社會以及立法精神的政策。

　　以下就動物保護法到目前為止的各個施行面擇要加以探討：

一、政策形成的檢討：
　　從施行細則的制定，到寵物管理辦法的擬定，動物保護人員的遴聘原則，到最近的寵物業相關辦法與標準的討論，我發現農委會的政策形成，實在稍嫌粗糙。

　　首先，我們未能善用國外資訊，取得先進國家相關規定及執行成果加以研究，便閉門造車的定出政策。動物保護的法律與相關行政政策，在歐美已經有超過一百年的歷史，國外長期演進而成的政策與執行面，對我們有事半功倍的參考價值，但是卻常被以「國情不同」而未加仔細檢視參考，殊為可惜。

　　另外敷衍的態度也可以從許多政策面看出來，例如比母法還簡單得多的施行「細則」、只求數字而不求效果的寵物登記制度，以及未詳細規範而致百家爭鳴，無法達到效果的晶片規格等等，這些影響深遠的草率作風，我寧願相信是農委會因為人手不足所致，如果不加以深切檢討，只求得過且過，國內的動物保護工作，將會千瘡百孔。

二、寵物登記制度的檢討：
　　 寵物登記制度最主要的目的，是希望藉由個別寵物的良好管制，使寵物飼主尊守法律的責任，減少社會的問題，另一方面，也嚇組責任感不夠的民眾，不敢輕易飼養寵物，而於日後造成社會問題。寵物登記作業，最理想應該是在第一年植入晶片之後，逐年配合狂犬病預防注射，進行所謂的更新（renewal）登記。這也是英國已經醞釀多年，準備正式立法的制度。目前的管理辦法則採用終身一次的登記制度。

　　現況：終生一次的登記制度對於管制飼主方面，當然也有一定的效果，但是以台灣的狀況，它的缺點顯然比優點多：終生一次的登記制，登記量是逐年一直累積上去的，幾年後即使民眾新養的狗完全不去登記，因為過去死亡的狗及走失的狗數量沒有也不可能註銷，所以登記量仍然不會降低，導致所謂的「登記率」逐漸完全失真，而無法反應國內飼犬與登記的實況。這種登記制度的唯一好處，是交出一份漂亮但虛假的成績單。熱度過去之後，所有的問題都依然存在。

　　我國始終處於狂犬病的威脅之下，未來與中國大陸的關係如果進一步開放，各種人畜共通傳染病的威脅勢必更為嚴重---當然包括人人聞之色變的狂犬病。如果畜犬終生只需登記一次，便無法配合每年的狂犬病預防注射。過去三十年來國內犬隻的疫苗注射率，始終僅僅維持在５％左右，民眾已經長期暴露在狂犬病的威脅之下，多年來完全是農委會的責任。動物保護法通過之後，農委會本有大好機會，在提升登記率的同時，一舉將每年狂犬病注射率提升至安全值，但是農委會卻錯誤的選擇執行終生一次的登記制，而另一方面，也不見農委會提出任何對提升狂犬病疫苗注射率的有效方案，使得國內人畜健康與產業界的隱憂，始終持續存在。而過去一次又一次的狂犬病假警報、疫苗缺貨的問題、以及民眾因為恐荒丟狗，乃至於大規模屠殺被棄寵物的悲慘歷史，又將一再重演。

　　建議：如果採用逐年登記制度，便可以配合落實三十年都沒有落實的狂犬病防疫注射，徹底防範狂犬病在台灣發生，而且動物至少每年一次到獸醫診所檢查，亦有助於維護寵物的健康與福祉。配合年度狂犬病注射，亦只須單一犬牌標示，而不用一隻狗同時得掛兩種識別牌。

　　如果採用逐年登記制度，可以使主管機關每年得以掌握國內寵物之飼養狀況，以做為防疫及流浪狗控制成效的調查指標，而且根據上年度資料，未作更新登記、轉移登記或註銷登記的飼主得逕予處罰，嚇阻不負責任的飼主。

　　在九月之前，政府還沒有正式向民眾收取全額的登記費，錯誤的政策還有迴旋的餘地，否則未來就只好依照登記資料每年「勸導」民眾施打疫苗，未前來施打的，只好設法依照動物傳染病防治條例加以處罰；問題是要民眾打預防針不是動物保護檢查人員的執法範圍，到時由誰來落實，還在未定之天。施行逐年的登記制度，每年政府還有相當可關的登記費收入，可以用以寵物管理的相關作業，如果農委會執意進行終生一次登記制，在未來的相關支出勢必由政府另行編列預算，以目前政府的財政吃緊度來看，無異緣木求魚。

三、差別登記費率制度的檢討：
　　沒有絕育的動物較容易因為繁殖後代而造成寵物過量的社會問題，所以「差別登記費率制度」原來的目的便是希望將未絕育的動物，科以較高的登記費（通常為３至５倍），以增加飼主為動物絕育的誘因，所以差別費率制度也符合使用者付費的原則。

　　現況：但是目前農委會的差別登記費，是配合終生一次的登記制度，這犯了範疇上的錯誤。依照目前的寵物登記管理辦法，五個月大的幼犬便須作登記，如果飼主依照規定將動物登記，因為動物年紀太小無法絕育，以致繳交了較高的登記費。飼主因為已經繳了較貴的費率，日後將寵物絕育的意願便會相對的降低，即使日後主管機關試圖亡羊補牢的在飼主將動物絕育後退回費用，也徒增行政負擔與飼主的麻煩。

　　建議：如果採用逐年登記制度合併差別登記費率，未將愛犬絕育的飼主，需逐年付出較高額的登記費用，符合社會正義及使用者付費原則。當飼主將動物絕育並取得獸醫證明後，第二年立刻可享受優惠費率，極有效率與彈性。

四、登記政策的檢討：
　　現況：目前增加登記率的方法，宣導期採用免費及折扣費率，並於一年後（即今年九月份）開始恢復正常費率，並由地方主管機關的行政人力（如動物保護檢查人員）加強查核，來增加登記率。

　　事實上，整個登記制度的執行缺乏彈性與完整的行政配合，除了在免費登記期間陸續出現疫苗缺貨、登記證牌缺貨、晶片規格過多，掃瞄器無法互通等缺失，而造成飼主登記意願降低，另外，缺乏寵物登記的長期誘因也是登記率不彰的原因之一。

　　建議：要維持高的寵物登記率，正面的誘因比負面的取締還重要，尤其是在執法人力不足的時候更是這樣。這些誘因主要是回饋並鼓勵守法飼主，例如開放小型寵物以手提或手抱方式搭乘公共交通工具、開放公園專區給已登記並標示的寵物使用、寵物廢物箱的設置、良好有效率的寵物協尋管道，以及寵物過世免費的火化服務等。

　　對於收容流浪動物的個人或團體，寵物登記制度也沒有彈性的作法。這些個人或團體，大多數早在政府對於流浪動物尚無計可施的時後便開始收容照顧這些被人遺棄的動物，無論他們的出發點是否完全相同，至少他們解決社會問題的腳步要比政府早得多，也正因有這些收容的場所，政府前些年在國際上的壞形象，才多少有一些平衡。而現在登記制度一上路，等於就先拿這些收容所開刀，他們協助解決社會問題，還要繳交鉅額的登記費，真是情何以堪？

　　誠然，不是所有被民間收容的動物都是幸運的，不良的收容環境，狗狗被渴死、餓死或因高密度飼養感染疾病而死亡，往往比在街上還悲慘。對於民間的收容處所，登記制度應有所彈性，也就是說，應該訂定一些標準，符合甲標準的，政府可以依法委託它辦理動物收容業務，符合乙標準的，可以做免費的集體登記，但是送養動物時必需讓新飼主做正式個人登記，至於不符合標準的，才依法比照個人收取登記費用。利用這樣的彈性標準，不但可以讓管理與環境不太好的私人收容所，逐漸走上正軌，而且一些公立的收容業務，也可以轉由民間經營。

五、動物保護相關經費來源的問題：
　　動物保護法施行時可能產生的相關經費支出包括動物保護員之薪資與訓練、法令宣導與民眾教育、動物登記推廣與執行相關行政支出、危難動物的拯救、流浪動物的捕捉、流浪動物留置及善後作業等動物收容所之經營支出，以及其他相關的行政支出。這些支出，會成為各級政府相當大的負擔，尤其是在今天這樣政府財政吃緊的時候，將錢花在動物身上，更是困難重重。但是如果每次都優先削減動物福利預算，對我國的形象來說，也有負面的影響，更別提可能連帶造成的狂犬病危機及畜產品衛生問題了。

　　動物保護法是一個朝向以「自己自足」為目的來設計的法律，它不但有自己的執法力量（專職及義務的動物保護檢查人員），也有自己的經費來源。而穩定的經費來源，最主要就是來自於寵物登記的費用。

　　登記費的徵收有兩種原因，第一是讓衝動的、不負責任的潛在不良飼主打消養狗的念頭。第二則是讓政府有資源改善寵物的生活環境，以及解決因寵物而衍生的社會、環境及衛生問題，這也就是「使用者付費」的原則。所以適當的登記費用是必需的。終身登記制度因為要一次繳清費用，畜主的負擔較大，逐年登記制度，則可以有效分散畜主的負擔，登記費也可以成為穩定的財政收入，用於每年國內動物保護施政所需。

　　另外在使用者付費的原則上，因為老狗與年輕小狗存活的時間不一樣，目前的終身登記制卻要收取相同費用，也較不公平。藉由合理的規費，包括逐年的畜犬登記以及鼓勵絕育的差別費率制度，將不再由所有的納稅人負擔動物所造成的社會問題，不但較為合乎廣範的使用者付費原則，也較合乎社會正義。

　　在新政府為對現競選承諾而籌措龐大的福利政策時，動物保護相關軟硬體的支出勢必遭到削減，在此時更顯出當出設計的重要性與後來農委會寵物登記政策的失當。

六、動物保護檢查人員的問題
　　為求法律落實執行，尤其是完成寵物管制相關作業，應聘用足夠之動物保護檢查人員。依照動物保護法「自給自足」的特性，有足量的動物保護員，才能落實寵物登記及其它動物保護法相關的調查及處罰作業，而法律落實後所收到的規費及罰金，便能夠掖注做為約聘相關人員的費用。相反的，如果僅點綴性質的指定一些不適任人員，那無論登記、調查與取締作業都無法落實，間接造成民眾普遍性的不遵守法律，法律失去威信，流浪狗依舊滿街跑，而且可能連人事費都不夠。

　　所以為了徹底落實動物保護工作，應該約聘有志趣、理性，及高素質的人員，接受統一完整的訓練與教育後，擔任專任與兼任的動物保護員。如果訓練的是沒有興趣甚至不適任的人員，訓練必定是倍功半。

七、晶片植入問題
　　現況：因為行政設計上的失當，導致目前全國畜犬登記作業之晶片規格混亂，如果要掃出所有經政府核可的晶片，可能需要三至四支掃描器。這使得全國的寵物登記站與收容所都面臨極大的困擾，也造成經費的浪費。

　　有許多的公立動物收容所未配備掃描器，或僅配備一支掃描器，使得有植入晶片而走失的犬隻，因為無法有效找到主人，而被迫長期留置在收容所內，進而感染罹患疾病，甚至因而枉死。

　　建議：寵物晶片植入只進行了不到一年便發現重大問題，希望農委會從制度面從速改善這個問題，規定統一規格與編碼方式，以便以一支掃描器就能掃出所有的晶片。對於不再合乎規格的已植入晶片，則免費再植入有效的晶片，才能給予民眾與寵物最好的保障。

　　如果仍然因循茍且，連只進行了一年的制度都沒有魄力改善，還試圖以其他疊床架屋的方法來掩蓋這個問題，那麼寵物登記制度終將破產。以這麼小面積的國家，還因為技術問題弄出這麼多的晶片規格，使得守法的民眾不能獲得保障，真是國際的笑柄。

〈附註一〉參考資料

1. 石正人，葉力森。改善野犬管理現況資料及民眾意見彙整計畫。行政院環境保護署。EPA-81-J102-09-12。1992。

2. 葉力森。犬籍管理制度之規劃。行政院農業委員會。82科技-2.14-牧-30。1993。

3. 葉力森。動物保護法草擬計畫。行政院農業委員會。83農建-10.2-牧-24。1994。

4. 葉力森。八十八年評鑑報告書。公立動物收容所評鑑計畫。農委會動植物防疫檢疫局。89公務-1.4-動防-01(02)。1999。

5. 葉力森。動物收容所管理作業手冊。公立動物收容所評鑑計畫。農委會動植物防疫檢疫局。89公務-1.4-動防-01(02)。2000。

6. 葉力森。八十九年評鑑報告書。公立動物收容所評鑑計畫。農委會動植物防疫檢疫局。89公務-1.4-動防-01(02)。1999。

〈附註二〉：

對於動物保護法第二十條第三款攻擊性寵物防護措施相關意見：

一•具攻擊性之寵物，最好調閱電視報紙等媒體資料，了解十年內曾經發生較嚴重之寵物傷人事件之動物品種，有了確實的前例，再加以進一步研究公告，以免飼主反彈。

二•根據國外的資料，咬人的狗種以混血種佔50％，極難加以定義公告，至於純種狗則以德國狼犬、比特犬(Pit Bull Terrier)、Staffordshire bull terrier, Jack Russell Terrier等攻擊性較強，後兩者台灣沒有人飼養。有狼犬血統的混種犬，也有較高之攻擊性。

三•英國依1991年之Dangerous Dog Act明定比特犬危險性高，禁止飼養。

四•初步公告最好不要涉及太多品種，並需注意其防護措施之可行性。

五•防護措施部份，建議於公共場所或公眾得出入場所，被公告犬種應配帶不妨礙飲水呼吸，但足以防止其咬傷人畜之口罩，並以短於100公分之鍊繩由伴同之人牽引。