【吳宗憲專欄】如何引導民眾重視農場動物的福利?-強迫?利誘?抑或動之以情? -歐盟諸國比較研究的啟示

作者: 
吳宗憲(臺南大學行政管理系副教授)
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如何引導民眾重視農場動物的福利?
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強迫?利誘?抑或動之以情?

--歐盟諸國比較研究的啟示[1]

     一、缺乏問題意識--推動農場動物福利的先天困境

「動物保護」在有志之士的倡議之下,越來越多的民眾開始同情同伴動物的處境,對流浪動物伸出援手[2],對寵物業者感到憤怒,另外,也有更多的民眾,開始對野生動物棲地的開發影響到動物的生存展開抗爭,為了保護苗栗的石虎[3]、彰化的白海豚[4]、花蓮的陸蟹[5],都可以看到民眾不斷抗爭,聲嘶力竭的身影。然而,前述壓迫動物的對象,是商人,是政客,是官商勾結的模式,因其處於一般民眾的對立面,老百姓的抗議有了正當性,抗議成功了,政策調整了,受損的是大財團,受益的是小老百姓,連帶地,動物也受到了保護。

但如果我們將視角轉向民眾餐盤裡「農場動物」的權利,這時候抗爭的難度就會急遽地升高,因為,如果要為牠們說話,這抗議的對象就立刻變成一般大眾個人的「肉食習慣」或「食物購買行為」,縱使一般常人看到不人道的集約畜牧過程,但偶然殘忍的屠殺豬牛訊息,仍會一時產生惻隱之心,只是,面對潛藏在人類集體意識當中的物種歧視,以及飲食文化當中的肉食癖[6](Joy, 2009),惻隱之心卻常在過程中敗下陣來,也因此,國內的動物保護團體在推動「農場動物福利」議題時常感受到「左支右絀」的困境。

因著解決上述困境的動機,我們轉向了最早推動農場動物福利的「歐盟」諸國,希望了解渠等國家解決此一困境時所採取的方法,本文以下將說明相關文獻檢閱內容。

     二、築夢必須踏實-動物福利標準必須「政策工具」予以落實

最早將政策工具概念帶入農場動物研究的學者,是McInerney在2004年為英國的農業與農村事務部門所描繪的「農場動物福利與動物健康的政策工具架構」[7](McInerney, 2004),嗣後,農場動物福利協會[8](FAWC, 2008)將多元種類的農場動物福利政策工具進行優劣的分析,在這個分析的架構中,我們發現,為了增進農場動物的福利,歐盟不只是建構了各種理性面的「農場動物福利標準」(例如:乳牛的養殖規範、動物畜養時必要的營養、人道屠宰的標準、畜養蛋雞必須給予的空間),他們也進一步考慮到了,當上述理性標準要執行時,必須面對的是「實然面」的政策可行性壓力,因此,克服來自民眾及利益團體所施予的政治壓力,甚至是更重要的議題,因此,FAWC建構用來提升農場動物福利的政策工具包括了:法制化(legislation)、能力建構(capacity building)、產品標籤(labelling)、交叉遵守機制(cross-compliance)、提供資訊(information)與教育方案(education programmes),而後Bennett和Appleby(2010)綜合前述的研究,發展一套歐盟的動物福利行動計畫,將上述政策工具再進一步分為三類,如下表1(Ingenbleek et al, 2012)[9]

第一類,在「政府導向」的這類政策工具中,可以再進一步分為「法制化」(Legislation)、「強制執行」(Enforcement)、「能力建構」(Capacity building)與「個人可轉移配額」(Individual Transferable Quotas)等幾個次要的政策工具,這當中,「法制化」無疑來說對政府是最節省成本的一種工具,因其只耗費了立法成本,而財政負擔則是由被法律影響的對象來支付[10](Anderson, 2010);但如果願意支出足夠的行政資源,便可以進一步「強制執行」上述法律,執行效果也會提高許多(McInerney, 2004);然而,如過希望法律能更為順暢,在「強制執行」時,若能搭配培訓顧問以輔導農民建立落實動物福利的能力(即「能力建構」政策),則可以更加的提升動物福利[11](Bennett & Appleby, 2010);若政府願意更嚴格地落實動物福利,甚至可制定「個人可轉移配額」,將畜牧的數量配額依照規模分配給所有的農場,透過配額可以買賣及轉移的機制,藉此達到永續動物福利的目標[12](Säwe & Hultman, 2014)。

第二類,在「市場導向」的這類政策工具中,希望能以農場動物市場需求的潛移默化調整,來改善動物福利,包括「農場保證方案」(Farm assurance schemes)、「標籤系統」(Labelling)、「信息和教育計畫」(Information and education programmes)[13](Bennett, 1997)、「示範」(Demonstration)、「消費者補貼」(Consumer subsidies)等,首先,「農場保證方案」是制定一個標準,讓農場經營者及供應鏈成員,自願去執行這套標準,藉由互相自發性的制約、檢測與評估,提高動物的福利;而「標籤系統」則是透過標籤的方式,提供消費者足夠的人道動物產品資訊,使動物保護理念者能夠透過分眾的行銷系統購買到所欲的產品(Bennett, 1997; FAWC, 2009; DG SANCO, 2009);「信息與教育計畫」則是透過各種媒介宣傳農場動物的福利,提高消費者對動物福利的認知,並提供選擇福利產品的資訊;更積極一點地,政府還可以藉由示範,透過政府採購管道購買動物福利產品,證明政府追求高動物福利的決心(McInerney, 2004);或者,政府在財政能負擔的狀況下,也能夠透過「消費者補貼」,經由減稅或贈品,來鼓勵消費者購買動物福利產品[14](Immink and Bondt, 2006)。

第三類,在「農民導向」的這類政策工具中,則有「福利稅收或補貼」(Welfare taxes or subsidies)與「交叉遵守機制」(Cross-compliance)兩項工具,由於消費者對動物福利產品的支付意願可能不高,因此政府可以透過補償農民所生產較高動物福利產品的額外成本,來提高其生產意願;至於交叉遵守機制,則是在農民能夠符合的不同層次的動物福利標準情況下,政府根據其所遵守的規範的標準高低,給予不同程度的農業補助(FAWC, 2009; McInerney, 2004)。
 

表1 動物福利政策工具的類別

方法

工具

說明

政府導向
(Government-based)

法制化
(Legislation)

制定動物福利法規

強制執行
(Enforcement)

處罰與加強執法

能力建構
(Capacity building)

培訓顧問

個人可移轉配額
(Individual Transferable Quotas)

將潛在的資源量化,並分配配額

市場導向
(Market-based)

農場保證方案
(Farm assurance schemes)

GlobalGap驗證、Label Rouge驗證

標籤系統
(Labelling)

歐盟標籤、農場自由放養、Freedom Food動物福利認證、全食超市等

信息和教育計畫
(Information and education programmes)

市場標準認知、動物福利非政府組織的宣傳活動、媒體關注等

示範
(Demonstration)

公部門組織採購福利型產品

消費者補貼
(Consumer subsidies)

教育計畫

農民導向
(Farmer-based)

福利稅收或補貼
(Welfare taxes or subsidies)

減少投資稅

交叉遵守機制
(Cross-compliance)

當符合更高福利標準時有條件的進行補貼

資料來源:Bennett(1997); Bennett & Appleby(2010); Ingenbleek, Immink, Spoolder, Bokma, & Keeling(2011); Säwe & Hultman(2014)
 

     三、淮橘為枳?-根據系絡因素來規劃多元動物福利政策工具

由於各國有著不同的經濟及市場發展條件、地理狀況和農業系統、文化態度[15](Evans & Miele, 2009),因此,在執行政策工具時必須考量系絡因素,才能避免「淮橘為枳」的情況發生。而經吾人檢閱過去歐盟動物福利政策系絡的相關文獻,可將系絡考量的面向進一步分為兩類,分別為「執行的系絡」以及「政經發展階段系絡」的動物福利政策工具研究,謹分述如下:

首先,在「執行系絡」方面,學者Ingenbleek等人(2011)根據McInerney的研究,深入描述歐盟各國的政、經條件,並與該國的動物福利標準,最後發展出一個政策樹(policy tree)(圖1),渠等認為,動物福利政策工具系絡必須將利害相關人的利益、制度可行性以及社會環境,都納入考量。

政策樹的架構來自於五個因素:政府為基礎的因素、市場為基礎的因素、民眾為基礎的因素、機制為基礎的因素、以及外銷為基礎的因素[16]。(Ingenbleek et al, 2011)

首先,以「政府為基礎的因素」係由最根本的角度分析「國內的法規、醫療水平、執法能力到達何種程度?」(即圖1最上方未畫紅框的部分)。根據上述三個問題,吾人可瞭解自己國家實際狀況位於政策樹的哪個位置,根據自己的位置選擇出適當的動物福利策略。

其次,「市場為基礎的因素」(即圖1左方由上數下來第一個紅框內)衡量的對象是消費者、農民及一般民眾等利害關係人的條件,透過了解「民眾期待與實際產品的落差」、「供給需求率」、「轉換成本」等指標,讓農場動物福利產品的生產與國內市場需求能夠平衡。

復次,「民眾為基礎的因素」(即圖1左方由上數下來第二個紅框內)則是用來衡量國內民眾是否具有動物福利意識,民眾需求強度不同,自然對國內推動農場動物福利形成阻力或推力,也因此影響了國內動物福利產品的合法性。

再來,以「機制為基礎的因素」(即圖1右方由上數下來第一個紅框內)則考量政府內部系絡因素,衡量重點為資訊透明化、監督能力、順服度、是否會影響公共健康等內部管理因素,因為政府的執行能力無疑地也會影響到農場動物的福利。

最後,以「外銷為基礎的因素」(即圖1右方由上數下來第二個紅框內)係考量外部系絡因素,透過清楚衡量外銷部門及相關法規的健全度,來考慮外銷市場的可行性。

本決策樹又將節點分為三類,「圓形」節點代表「對現況的判斷」,以圖1為例,最上方的三個「圓形」節點,指的便是:相較於歐盟(EU),國內農場動物法規標準更高、趨中或者較低。若判斷者認為,國內動物福利標準較歐盟更高,則下一個進入的便是「菱形」的節點(在圖1中,即「國內法規標準會傷害到供應鏈的競爭性嗎?」),「菱形」節點的意義是,在這狀況下,將會有兩個以上的方案可供選擇,因此需要再根據新一輪的「對現況的判斷」(圓形節點)來進行決策,以圖1為例,如果經吾人判斷:國內法規標準不會傷害到供應鏈的競爭性,則便可繼續前進到左方的「矩形」節點內,「矩形」節點的意義,便是政府最後可行的政策選案,在圖1中,代表政府可以「發展出口市場」或者發展「國家標章」。

但是相對的,若吾人判斷「國內動物福利標準較歐盟更高」,但是「國內法規標準會傷害到供應鏈的競爭性」,便必須再往下思考「國內的動物福利標準是否有轉化成市場基礎的空間?」,如果有轉化的可能,便可以「鼓勵市場採取行動」,但若無法轉化,國家便得根據「提高EU標準的可行性」的高低,來進行進一步的決策思考了。

據此,讀者不難發現,根據圖1,吾人可透過國家所處現況的判斷,最後都能夠做出當下最適合使用的政策方案。

 

      圖1:農場動物福利決策樹。資料來源:Ingenbleek et al

      四、步步為營? -根據國家政經發展進程以適用多元動物福利政策工具

另一類的系絡類型考量,則是「政經發展的系絡」,此類研究是由Keeling等學者使用SWOT分析後,同時以質化與量化的方式蒐集資料,在比較歐盟諸國家的政治經濟系絡,在執行動物福利政策時產生那些影響[17](Hubbard & Garrod, 2011)之後,得出一個涵蓋政經發展系絡與多元政策工具的架構[18](Keeling et al,2012)。

這個兼顧環境系絡思考的政策工具架構,被稱為是動物福利政策的地圖(roadmap)(Keeling et al, 2012),地圖中最重要的發現是,渠等認為每個國家都可以透過五個步驟來實現動物福利,並且可以通過市場機制來改進動物福利政策(Ingenbleek et al, 2011)(圖2)。

在地圖中,從1-5的每一個步驟,都被認為是一個階段的政策目標,其中,X軸代表時間,Y軸則表示動物福利政策制定的成熟度,而每一個步驟是雖然建立在前面的步驟上,不過,作者指出,動物福利政策和動物本身福利並不是呈現完全的線性關係,因此,即便到達後面一個階段,不表示前面的步驟就不再存在。(舉例來說,就算農場動物福利政策,已經前進到主流化階段,更專注於市場的發展,但是,良善的法制化與強制執行,仍然是這個國家必須持續落實的。)由此可見,農場動物政策更先進成熟的國家,必然會擁有更多可以運用的多元動物福利政策工具。

地圖中的第一個階段,是「增強歐盟法規的順服程度」,此政策適用於國家動物福利的標準尚未建立時,政策制定過程中,除了要求民眾必須符合法規規定以外,同時政府也必須「軟硬兼施」,提供滿足農民所需的基礎設施,並對農民和其他供應鏈成員提供獎勵,促其達成額外的福利標準。爰此,此階段的重要利害相關人,應該是農民與其他的供應鏈成員,而非消費者與民眾。

地圖中的第二個階段則是「提高公眾的動物福利意識」,在前階段法定標準確立後,政府可進一步發展高於法律要求的動物福利,但此階段的要求,可以透過公眾教育和提供動物福利相關知識來實現。因此,相對地,此階段的關鍵角色,就是公民與消費者,藉由公民的自我要求,購買友善動物福利產品,來實現農場動物的福利。然而,因人民的購買意願很大程度受到價格、本身屬性或當前議題影響,低收入或生活水平較低的民眾,會傾向於購買較便宜的農場動物產品。此外,由於提高農場動物福利相關意識,有可能會影響到部分不關切動物福利的業者之收益,因此政府推動教育的力道可能會受到渠等的反作用力,因此,要清楚地傳達正確的信息給民眾,便必須要仰賴有足夠規模且專業的非政府組織(如動保團體)來有效傳達信息,同時政府也會提供給這些團體幫助或補助來達成目的。

地圖中的第三個階段則是延續前述的過程,重點是「發展友善動物福利商品」,若經過第二階段的教育,使得公民普遍具有動物福利意識,便自然地會對友善動物福利產品有更多潛在需求。因此延續上一階段,確保這些產品可以在市場上出現,讓消費者自行選擇,就是很重要的政策方向,然而,吾人也知道消費者的支付意願,會隨著自身的條件而有不同,因此,市場上必須要能夠提供更多不同層次的售價與種類[19][20](Monroe, 2003; Lagerkvist & Hess, 2010),才能夠滿足那些更高福利標準需求的顧客。在此階段,友善動物福利產品,面臨的困難是如何能有效取得消費者的信任,此時若能有一個強而有力的機構來進行審核,將能夠建構消費者的信任關係。舉例來說,「標籤」(Labelling)系統,便能在這個過程中有不錯的效果,藉由政府機構的強制標籤,或非政府機構自身開發的自有標籤商品,皆可提供給消費者相關資訊,這些標籤的信任感,甚至可以藉由不同機制的相互背書而增強,將動物福利視為間接,或次要動機的消費者,他們的動物福利動機,卻有可能會因考量到「品質」標籤,或「地區原產地」標籤而得到增強。

地圖後續的兩個階段,分別是「使產品成為主流化」和「整合其他道德議題」。主要是希望市場來增強動物福利,當友善動物福利產品可在市場上被消費者選擇時,接下來改善動物福利的步驟,便係將福利產品主流化,由於市場化的壓力,即使動物福利法規標準本身不變,但生產者為了競爭市場顧客的滿足,就會有更多或者大型產品供應鏈成員加入提供福利產品的管道[21](Schmid & Kilchsperger, 2011),只要消費者能夠優先考慮動物福利的問題,就會有更多生產商轉化為友善動物福利生產者,另方面,生產商為了要與競爭者一較長短,也會致力於提高他們的動物福利標準以保持其良好的聲譽。

但是,隨著時間的遞嬗,消費者可能會開始對動物福利理念無感,產生所謂的「消費者疲勞」(consumer fatigue),除非有特殊的外部事件,再次喚起消費者注意,否則,消費者不會再去消費更高程度的動物福利產品。面對這個問題,吾人可以透過整合其他議題,整合動物福利到至更廣闊的領域,例如:結合動物福利與環境的永續發展、人類健康(如減少使用抗生素)和更廣泛標準的公平貿易,同時實現人類與動物的福利等,才有可能讓消費者購買更多動物福利產品。而當某一個動物福利標準到達第五個階段時,民眾自願接受較高動物福利標準的情況越來越普遍,變成主流產品的一部分,並且也整合了其他議題,那麼就很容易將更高的動物福利標準重新再回過頭,納入新一輪的立法過程,規範出比前一階段法律規定標準還高的動物福利產品標準[22](Tulder & Zwart, 2006)。

      五、結論--對台灣推動農場動物福利政策的啟示

    由於農場動物的推動,相較於其他類型(如同伴、野生、實驗、展演)動物政策的調整,其損害到的利害關係人較少,農場動物福利政策所要說服的對象,幾乎是全體民眾,然而在長久的人類肉食歷史演化中,過去並未有關注動物福利的習慣,故動物保護團體若希望透過強制性的法律規範來落實,反而容易遭來反彈。因此,國內推動農場動物福利時,除了訂定不容打折的理想面「動物福利標準」,必須有更多元政策方案的思考。

    然而,即便意識到多元政策方案的需要,但政策創新不易,借鑑國外經驗是一個很好的方法,在本文中,歐盟在推動農場動物福利時所使用的三大類共十一項政策工具,便是國內未來推動農場動物政策創新時的很好起點。此外,本文更重要的是提醒後進國家兩個系絡因素,首先,落實農場動物福利時需要考慮諸多外在的因素,包括了生產者能力、消費者意願、政府能力,外銷市場等,不能獨鍾某個政策方案;另外,國內過去在推動動物福利時,官方常採取的一種觀點是,大眾都還沒有形成共識,不應該貿然立法,然而,在本文的討論中,發現立法是第一步的工作,透過最低標準的規範,來形成應然面的界線之後,在這個界限之上,先透過教育改善民眾觀念,再建構農場管理者能力,最後影響行銷商的通路,並且與其他食物倫理標章共同合作,最終就能提升整體的農場動物福利標準。

                

    另外,亞洲國家在參考上述系絡因素時,所面臨應思考的問題,可能還包括了建立品牌的國外競爭壓力,舉例來說,中國大陸為了建立自己肉品的品牌,可能會在外部競爭壓力之下,突然將國內動物福利標準貿然提高,使得市場上存在兩類良莠極端不齊的品牌,對此,未來對其國內的農場動物福利將會產生何種影響,值得吾人持續關注。此外,在華人並沒有尊重動物福利的傳統下,在進行第二階段高標準的農場動物福利教育時,除了人道訴求外,如果能夠將動物福利與食品衛生、營養標準結合起來(如國內石安雞蛋的行銷方式),應該能夠使第二階段的推展更為順利。

    最後,提高農場動物福利標準是一個沒有止境的過程,當舊一輪的標準(或某一種農場動物的福利)被廣為接受以後,便要開始新一輪(或另一種農場動物福利)的政策倡議。


[1]本文之所以完成,感謝英國布里斯托大學臨床獸醫所動物行為及福利林怡君博士在「當代動物思潮」五月份專題演講「動物莊園──英國動物福利市場」題目時,所提供的諸多資訊以及想法,另外也要感謝台南大學行政管理系陳裕哲研究生及楊嘉禾及林御娟兩位大學部同學協助整理資料及繪製相關圖表。

[2]陳佳利、張光宗(2015年4月20日)。【我們的島】救援。公視新聞議題中心,取自:http://goo.gl/B2J0KW

[3]許志煌(2014年4月17日)。環團聚集抗爭 三義愛石虎。台灣新生報,取自:http://0rz.tw/VEZEf

[4]蘋果日報(2014年4月22日)。海上劃保護區 搶救白海豚。蘋果日報,取自:http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20140422/35781939/

[5]陳傳霆(2011年11月13日)。放陸蟹生路!環保人士抗議墾管處。華視新聞網,取自:http://news.cts.com.tw/cts/general/201111/201111130867688.html

[6]Joy, M. (2009) . Why we love dogs, eat pigs, and wear cows: an introduction to carnism. Newburyport. MA: Conari Press.

[7]McInerney, J. (2004). Animal welfare, economics and policy. Report on a study undertaken for the Farm & Animal Health Economics Division of Defra. Defra: London, UK

[8]Farm Animal Welfare Council(2008).

[9]Ingenbleek, P. T. M. , V. M. Immink , H. A. M. Spoolder, M. H. Bokma & L. J. Keeling (2012). EU animal welfare policy: Developing a comprehensive policy framework. Food Policy 37, 690–699.

[10]Anderson, P. (2010). The New Old World. Verso, London

[11]Bennett, R. M., Appleby, M. (2010). EU policy for agriculture, food and rural areas. In: Oskam, G., Meester, H. & H. Silvis (Eds.), EU Policy for Agriculture, Food and Rural Areas. Wageningen Academic Publishers, Wageningen, the Netherlands, pp. 243–252.

[12]SÄWE, F. & J. HULTMAN(2014). From Moral to Markets: The Rhetoric of Responsibility and Resource Management in European Union Fisheries Policy. Society and Natural Resources, 27:507–520.

[13]Bennett, R. M. (1997). Farm animal welfare and food policy . Food Policy, Vol. 22, No. 4, pp. 281-288.

[14]Immink, V. & N. Bondt (2006). (On)mogelijkheden van financiële prikkels voor dierenwelzijn (in Dutch). In: Ingenbleek, P. et al. (Ed.), Dierenwelzijn in transitie; Thema’s rond de implementatie van de dierenwelzijnindex. Report 5.06.04, LEI, The Hague, pp. 79-88.

[15]Evans, A. & M. Miele (2008). Consumers’ views about farm animal welfare. Part II: European comparative report based on focus group research. Welfare Quality Reports No. 5, Cardiff University, 2008.

[16]Ingenbleek, P. T. M. & V. M. Immink(2011). Consumer decision-making for animalfriendly products: synthesis and implications. Animal Welfare 20 (1), 11–19.

[17]Hubbard, C. & G. Garrod(2011). Development of Policy Instruments and Indicators towards the Action Plan on Animal Welfare – Delphi Report, March. EconWelfare Project.

[18]Keeling, L. J. , V. Immink , C. Hubbard , G. Garrod , S. A. Edwards & P. Ingenbleek (2012). Designing animal welfare policies and monitoring progress. Animal Welfare 2012, 21(S1): 95-105.

[19]Monroe, B. (2003). Pricing: Making Profitable Decisions. McGraw-Hill: New York, USA.

[20]Lagerkvist, C. J. & S. Hess(2010). A meta-analysis of consumer willingness to pay for farm animal welfare. European Review of Agricultural Economics 38(1): 55-78.

[21]Schmid, O. & R. Kilchsperger(2011). Farm Animal Welfare legislation and standards in Europe and world-wide: a comparison with the EU regulatory framework. Proceedings of the Third Scientific Conference of ISOFAR ‘Organic is Life: Knowledge for Tomorrow’ pp 104-107. 26 Sept-1 Oct 2011, Manyangju, Korea.

[22]Van Tulder, R. & A. van der Zwart(2006). International Business Society Management: Linking Corporate Responsibility and Globalisation. Routledge: London, UK.

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