從動物保護議題的道德政策特性來分析 我國動物保護司的設置

作者: 
吳宗憲/臺南大學行政管理系助理教授
專題分類: 

從動物保護議題的道德政策特性來分析我國動物保護司的設置

一、前言

「道德政策」,指的是「至少有一個政策倡議聯盟,將該議題視為道德或罪惡,並將道德訴求加諸其上」的政策。在西方,常見的道德政策有同性戀權利、色情、酗酒賭博、墮胎/生育控制、政教分離、死刑、校園祈禱、同性戀、安樂死,甚至動物權等。

我國流浪動物政策,也屬這類的道德政策。早在一九九八年,我國便制定並實施「動物保護法」,在動物虐待、寵物登記、寵物業管理、收容所管理、流浪動物認養、安樂死議題上,都有了明確的規範。然而,直至今日,與流浪動物的相關爭議卻未曾稍歇,在二○○九年的民意調查中,流浪狗問題甚至還高居十大民怨第八項。筆者認為,此一看似極為容易處理的「貓狗」小問題,最後竟會成為長久困擾民眾的十大民怨,其實正因為「道德政策」的性質所致,也就是說,若欲有效解決動物保護問題,必須由道德政策的特質予以分析,方能得到有效的處理。而近來催生動物保護司的主張,便是針對此一政策特質所提出。

二、道德政策的特質及其分類

道德性政策之所以格外難以處理,導因於此類政策的幾種特質:

(一)民眾對道德原則格外堅持
學者Meier及Mooney都曾談到,道德性政策所涉及的是每個人「最核心的價值(first principle)」判斷,由於涉及的是根本上對錯的信仰,是一種價值偏好的重新分配,若以公共政策光譜來描繪整體公民的偏好模式,則它與主流政策常見的趨中的鐘型分配偏好模式不同,而呈現往兩端分裂的模式,也因此難以與政策的另一極取得共識,產生妥協的政策。

(二)專家決策的比例甚低
第二個與主流公共政策不同的特質是,由於這類政策涉及的專業政策知識的密集度較低,故公民得到這類訊息的成本較低(low information cost),因此公民彙整資訊得出結論的動機較強,專家或者特定利益團體操縱決策的可能性較低。公民願意也易於參與政策的狀況下,政府所有的措施將面臨來自各方民意的挑戰,將難以形成政策共識。

(三)議題具有高度媒體張力
道德性政策的最後一個特質,就是它「高度的能見度(high salience)」,主要是因為媒體習於報導具高度敏感性、具有衝突性的政策議題,而道德性政策幾乎具備了這些特質,便常成為媒體追逐的焦點。

在道德政策理論中,較有共識的分類模式,是將道德政策區分為共識型(concensus)或爭議型(contentious)的道德政策,前者指大多數公民採取同一立場的道德政策,後者則指公民在立場上明顯地區分為兩群對立立場的道德政策;由於共識型道德政策的某一方具高度的道德正當性,因此公民即便自己無法達成高道德目標,但也不敢公開反對該主張,常會形成「心口不一」、「說一套做一套」的行為。至於爭議型的道德政策,則因為站在政策爭議的雙方,均認為自己是代表「道德」與「正義」,因此常常產生嚴重的相互攻訐,不願接受對方的立場。

三、道德政策特質與動物保護政策運作模式

道德政策的幾項特質,在動物保護政策的運作模式上都可窺見。首先,在道德政策格外堅持的面向上,我們常會看見許多熱愛動物者,格外堅持動物保護的價值,甚至願意為此投入畢生精力,犧牲一切也在所不惜,對於反對動物保護價值者則視如寇讎;其次,在專家決策比例較低的面向上,幾乎每個人都可以用自己的生活經驗對動物保護議題提出自己的看法,有的人打心裡認為動物就是畜牲,沒有痛覺沒有靈魂,因此保護動物是愛心氾濫,多此一舉;但也有人認為動物非但有痛覺,還有記憶、感受,不思保護動物者,是冥頑不靈、鐵石心腸,但卻少有人會真的實際去瞭解,動物福利的科學家對於動物的智力、神經學的專業研究,進而提出具科學性的政策,政策的討論便缺乏專業性。最後,在議題具有高度媒體張力上,近年來只要遭遇動物虐待、動物棄養、動物傷害的新聞,這些活生生血淋淋的畫面,每每引起心理學所謂的「道德震撼」(moral shock)感,產生聚焦的效果,因此媒體對報導此類新聞的意願較高,然而報導常又缺乏整體性,斷章取義的狀況下,不但未能解決問題,反而因誤解而落入意氣之爭。

另外,筆者曾經在一篇實證的經驗性研究中,發現動物保護政策裡的不同措施,分別代表了道德政策當中的兩種類型。例如:以「認養代替購買」的政策、取締非法「寵物業」買賣的政策、推廣動物保護教育政策等,當詢及個人對此政策的贊成程度時,絕大多數都認為此為好的價值應該予以宣揚,然而,再詢及渠等是否願意以行動予以支持時,表示願意的比例便降低許多,證明某些動物保護措施,正如共識型道德政策所述,有「口是心非」的問題;又例如:目前政府所採取的流浪動物「安樂死」政策、民間團體所推動的「TNR」政策,以及「流浪犬捕捉」政策,有基於愛動物立場極力贊成者,但也有人持保護人類立場者極力反對,因而形成兩造非常極端的對立,這類政策,即為所謂「爭議型道德政策」。

四、以動物保護司的設置來解決道德性政策的長久困境

筆者認為,成立一個具有正向功能的「動物保護司」,才是解決道德性政策困局的唯一方法。一個正向功能的動物保護司應該具有哪些條件?又為何一個正向功能的「動物保護司」可以解決道德性政策的問題?筆者謹說明如下:

(一)強化動保資源,落實政策執行:
雖然動物保護法立法逾二十年,諸如:寵物需植入晶片、違法寵物業需取締、虐待動物需重罰等政策,政策精神雖佳,但道德政策在落實時,常因各單位資源排擠,組織人力物力不足,苦於無法執行,若能投入人力物力成立動物保護司,宣示中央政府執法取締的決心,地方政府為求對口,在中央政府組織調整的狀況下,地方也會同時拉高負責動物保護業務的層級,對違法事項有效取締,否則「徒法不足以自行」,法所規定而政策未至,徒然賠上人民對政府的信賴感。

(二)提高組織位階,整合相關單位:
動物保護工作既繁且雜,至少涉及教育(如生命教育、生物教育等)、環境保護(如捕犬業務)、衛生(流浪犬衛生、經濟動物的防疫)、警政(虐待動物者的取締),戶政(走失犬隻認養)等單位,以往動物保護工作僅只是農委會畜牧處下的動物保護科處理,其位階過低,其他單位自然不願正視動物保護議題,將之視為邊緣業務,若能提高組織位階至「司」的層級,才有可能改善當前各單位協調不良的窘境。

(三)強化中立多元,減少利害相關人衝突:
首先,動物保護業務必須與畜牧業務脫離,若能仿傚日本的制度,將動物保護司置於未來的環境資源管理部下,自然是最為妥適的狀況,最不濟也應當將動物保護司與畜牧司分離,否則,在目前龐大的經濟動物產業壓力下,很難期待動物保護業務能夠有效與畜牧業務抗衡,球員兼裁判的狀況下,如何能夠為動物福利把關?

另外,成立動物保護司的同時,也必須在組織當中融入各種專業,目前動物保護司清一色為獸醫或畜牧職系人員,渠等的專業訓練乃防疫與經濟動物的利用,在學科背景上本就有某些特定的意識形態,成立動物保護司只是開始,更重要的是該司所招募的同仁,至少必須兼顧教育倫理學、法律政策學、傳播心理學等領域的專業背景,如此才能在規劃動物保護政策時,做出衡平的選擇。也只有衡平的政策,才能避免政策制定後,反對方(一般而言是動物保護團體,但也有可能是受管制的企業)的激烈抗爭。

(四)建構溝通平台,暢通資訊透明:
目前在動保資源不足的狀況下,政府對於突發個案以及媒體「挖糞」式的醜化,都已疲於應付,而動保單位花太多的力道應付媒體以及突發事件,便不可能有人力及資源建立平台,讓不同意識形態的各造進行溝通,而道德觀不同的各造越不溝通,各種不理性的攻訐便越多,媒體越是爭相報導,在相互懷疑的狀況下更容易將對方視為「罪惡」、「不道德」,落入將對方視如寇讎的惡性循環中。因此,設置動物保護司功能,除了有效執法以外,動物保護司亦應學習英國的模式,扮演重要的政策網絡功能,除了將所有的資訊透明化,並且不厭其煩地召開各種委員會、公聽會,讓不同觀念的各造有機會「換位思考」,透過審議式民主的方式增加理解,降低仇恨,才有可能讓動物保護觀念找到新的出路。
   
成立動物保護司,可以同時落實政策執行、提高組織位階、強化政策中立、建構溝通平台,也因此能夠降低道德政策執行時民眾「心口不一」的問題、提高執行的能量、減少意識形態的對立、緩解媒體的效應,才能夠使累積仇恨的惡性循環停止下來,從根源起徹底解決動物保護議題的道德困境。

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