立法禁殘忍:破解化妝品業的假想衝擊

作者: 
陳品旻/關懷生命協會倡議組專員

  2013年3月11日,歐盟全面禁止經過動物實驗的化妝品及原料。隔年同日,關懷生命協會響應國際反動物測試組織(Cruelty Free International)國際串聯活動,在臺灣舉辦歐盟「化妝品零動物實驗」禁令周年記者會,立法委員田秋堇、丁守中、陳學聖、蕭美琴長期關心動物議題,皆應邀到場支持。

  2014年5月立法委員丁守中提出化妝品禁用動物實驗修法法案,但許多化妝品業者反彈,表示該法案會對國內化妝品產業造成衝擊。為此,丁守中委員於2014年12月23日召開「化妝品禁限用動物實驗公聽會」,期待能集思廣益,蒐集各方觀點,一同對現行法規制度提出改革建議。

  從公聽會中發現,許多業者因弄錯前提、或直接套用國外情境而提出的疑慮。其實,對照臺灣產業狀況,可以發現公聽會上業者提出反對修法的意見,都可以被解決或是反駁,以下選出前七大最讓業者焦慮的問題,並逐一破解:

焦慮七:國內的化妝品產業根本沒有在做動物實驗啦,何必要禁止?
破解:因為禁用化妝品動物實驗對國內化妝品產業的發展大有好處!

  美妝名醫邱子齊醫生在公聽會上點出臺灣根本沒有做美妝動物實驗,並提出疑問,認為這是一個假議題,臺灣根本沒有必要花這麼大的力氣去做禁用動物實驗的立法。然而立法禁用動物實驗對臺灣的化妝品製造業來說是有利無弊。

  由工業局提供的臺灣化妝品產業進出口統計表中可知,五年來臺灣化妝品出口全球的產值由70億成長到153億,增加兩倍有餘。但出口到歐盟的產值僅由6億元成長到7億元,明顯表現近年臺灣化妝產品在歐盟這個世界第一的經濟體中競爭力不足。臺灣化妝品產業該如何打破這個僵局?化妝品禁令會是一個很好的突破點,「如果我們把這個法立上去以後呢,將來我們不需要廠商自己去講我們沒有動物實驗,因為我們國家就不允許了!」上面這段話是臺中市化妝品商業同業公會的發言,正好可以佐證這個論點,本土業者完全不需要動物實驗,需要的是國家協助開拓海外市場。

臺灣進口總值

(單位:新臺幣仟元)

2013

2012

2011

2010

2009

2008

全球

34,881,532.00

  34,597,834.00

 34,887,012.00

33,063,721.00

  30,033,064.00

  29,311,910.00

歐盟

9,287,413.00

  8,806,400.00

  9,344,013.00

 8,009,110.00

   7,576,518.00

   7,851,125.00

臺灣出口總值

(單位:新臺幣仟元)

2013

2012

2011

2010

2009

2008

全球

  15,345,897.00

 13,520,318.00

 11,217,454.00

9,221,889.00

   7,664,859.00

   7,018,648.00

歐盟

    767,794.00

     785,652.00

     681,108.00

731,613.00

     551,708.00

    653,243.00

 

來源:經濟部工業局提供

焦慮六:百分之八十的國家都還沒禁止,我們為什麼要禁止?
破解:不能這樣算。臺灣是出口導向的國家,理當注意國際法規潮流!

  這是衛福部食藥署姜郁美署長在公聽會開始時,所提出來的疑問。然而這個問題不能用國家的數量來討論,應該從化妝品市場中所占的比例作討論。根據2003年5月英國經濟學人(Economist)周刊引述美商高盛證卷公司(Goldman Sachs)所做的市場分析估算,全球美容產業總產值達950億美元,以地區別而言,歐洲約464億美元,占29%,北美432億美元,占27%,亞洲則368億美元,占23%,顯示高達三分之一的化妝品市場已禁用動物實驗。

  除此之外,臺灣是出口導向的國家,理當注意國際上法規的變化。提高國內化妝品法規與國外的一致性,將有助於國內企業縮減出口成本,因為不同的法規架構會令企業成本增加或出口受到限制。且歐盟為主要的化妝品生產及消費體,統一的化妝品禁令和規例,能夠縮小與先進國家化妝品產業的差異,目前美國化妝品製造商為了保持對歐盟每年總值15億歐元的化妝品出口,也積極轉用其他測試方法,而第二大人口國印度,也已立法禁止化妝品動物實驗。難道臺灣甘冒邊緣化風險,也要自立於國際法規潮流之外?

焦慮五:歐盟其實沒有都禁用啦,還是有在做化妝品動物實驗!
破解:你誤會了什麼?REACH是化學品法規,我們談的是化妝品法規!

  歐洲在臺商務協會化妝品委員會的鄭文傑專員,上臺分享在歐盟銷售的經驗:「歐盟在2013年實行了全面的禁令以後,其實他在執法底下其實沒有完全禁止動物的實驗,因為歐洲還有一個系統,叫REACH註冊系統,就是Registration, Evaluation, and Authorization of Chemicals,是要去驗證這個化學品對於人類或環境沒有害的一個系統,REACH系統裡,有些是需要開展動物實驗來符合他們的規定。」

  鄭專員講述的內容完全正確,但是要提醒大家,在此討論的是禁用化妝品動物實驗,而非禁用化學品動物實驗,本會更不敢妄想立法禁用所有動物實驗。在歐盟官網「Alternatives to Animal Testing Q&A」單元的第20題回答也說明:依據委員會的報告,歐盟2008年用於化妝品檢測的動物數量為1510頭,而同年所有領域被用於實驗的動物數量約12萬頭。隔年(2009)3月,歐盟禁止所有境內化妝品生產的動物實驗。然而,許多其他領域的動物實驗仍然持續。

  REACH系統控管的是所有化學原料,而大多化學原料同時被運用在多種產品中,例如甘油會被用在:食品添加劑、藥品、化妝品、油漆,甚至是炸藥當中。我們可以想見甘油被用於製作食品或藥品時,為了人體或環境的安全可能仍有進行動物實驗,但如果因為「歐盟化妝品中添加的甘油,在製作藥品時仍有進行動物實驗」這個原因而宣稱「歐盟化妝品還是有在做動物實驗」,則是不合邏輯、且有明顯偏差的陳述。

焦慮四:國內還沒有安全名單和替代方案呀!?
破解:立法反而能加速安全名單和替代方案的建立!

  在安全名單的部分,目前衛福部食藥署所公布的化妝品相關規定,都是朝向成份、劑量、原料種類作安全限制,與歐盟建立化妝品安全名單的安全控管方式一致,只需要將這些零散的公告作統一整理,即可迅速地建立國內的安全名單。另一方面,目前國內對於替代方法之需求並不急迫,國內化妝品廠商數以中小企業為主,依據食藥署數據,有使用動物實驗檢測新原料需求的廠商幾乎沒有,因此有沒有替代方案完全不是立法時要考慮的重點。退一步說,就算是需要替代方案的歐盟,也承認存在替代方案難找的問題,但認為禁令的正面意義超過負面影響,有關企業可以放棄一些產品要素。委員會通信內陳述:

可行的替代方案已在過去數年陸續完成,但現今科技水平下,不可能有完整的替代方案,此情形短時間內無法排除。然而,危機也是轉機,歐盟委員會相信讓市場禁售令生效是促進進步最好的方法,因此,實施禁售令的同時,應觀察市場衝擊並繼續支持研究,發展人體安全測試的新替代方案,使替代方案成為歐盟貿易協定及國際公司之要件。市場禁令是重要里程碑,不只顯現歐盟對動物福利價值之推崇,更是整體人體安全測試方式轉變之典範。(歐盟委員會通信:Brussels, 11.3.2013 COM(2013) 135 final)

歐盟委員會表示讓市場禁售令生效是促進進步最好的方法,臺灣目前未有足夠資源可學習世界現有之替代方法,故修法禁止動物實驗有其必要及優先性,始能加速行政機關建立安全名單的效率,並創造出市場對替代方法的需求、加速臺灣科學進步,更提升臺灣國際形象。

焦慮三:會讓國內廠商買不到原料可以用!?
破解:使用動物實驗的舊原料,只要在立法後沒有再實驗,就還是可以使用。

  法案生效是有時程的。歐盟化妝品動物實驗禁令的立法進程,包含四個階段:一、化妝品禁止於歐盟境內實施動物實驗。二、化妝品所有的原料都禁止於歐盟境內實施動物實驗。三、禁止販賣(及進口)經動物實驗的化妝品。四、禁止販賣(及進口)經動物實驗的化妝品原料。最後才全面禁止進口及販售進行過動物實驗的化妝品及原料。臺灣修法亦同,「新的動物實驗」是指在實驗禁令生效之後,才為了發展化妝品原料所做的動物實驗,此種原料自然在禁止之列。

  如果是在禁止後,用動物實驗開發出來的新原料,的確會受到限制,而這也是我們立法的目的。但在立法前,使用動物實驗研發或測試的舊原料,只要在立法後就沒有再使用動物實驗,就可持續使用。此外,目前全球保守估計已有五千多種安全原料(中國公布八千多種)可使用,幾乎所有一般化妝品廠商均使用這些安全成分來製造出不同的化妝產品。所以不會讓化妝品廠商出現無原料可用的情形發生。

焦慮二:會限制國內研發新原料啦!?
破解:很遺憾,國內沒有幾家廠商在研發新原料啦!

  工業局局長在公聽會上報告:「臺灣化妝品出口153億,進口349億,廠商數971家,從業人員一萬七千多人,每家約十幾人,都是中小企業。」從這個數據就可以看出來,國內化妝品廠商受限於規模,每家都只有十幾人的中小企業很可能都沒有研發的能量,都是拿國際上調配的原料來製作,如果本來就沒有研發新原料的能力與意願,又談何限制?

  再來看看實際申請的數據,衛福部食藥署副署長在公聽會上表示,臺灣一年做化妝品動物實驗的比率非常非常低,一年含藥化妝品的申請量是1700件,其中只有一件到兩件需要附評估資料,且這些資料並不一定必須使用動物試驗。所以比例非常低。引述一位本土廠商的現身說法:「只有那些發展原料的廠商才需要,我們做化妝品的廠商根本不需要去做動物實驗!所以我是代表本土的化妝品廠商來發言,我覺得這個法,要越快立越好!」

最焦慮:禁用動物實驗會影響化妝品安全性耶!?
破解:現在的化妝品,根本就沒有用動物實驗檢測安全呀!

  目前臺灣化妝品管理法規將化妝品區分為兩類:一般類化妝品及醫療或毒劇藥品之化妝品。以是否含特定原料、或特定原料之含量作為區分標準。其中一般類化妝品已於84年及87年分類公告均免予備查,因此製作一般類化妝品的廠商,完全不用向政府繳交安全報告來符合上市規定,自然也沒有進行動物實驗的需求。

  其二為醫療或毒劇藥品之化妝品(多為染髮、防曬產品),目前國內的安全檢驗方式為:公布「化妝品含有醫療或毒劇藥品基準」等法規,朝向成份、劑量、原料種類作安全限制。就如同歐盟於其官網上建立完整的化妝品原料資料庫,並於最新的歐盟化妝品指令:76/768/EEC中明確指示可使用原料名單或劑量,不再以動物實驗作為檢測安全的手段,改為成份、劑量控管的方式來確保化妝品的安全性。

  因此,這項被最多業者提及,同時也是最常被民眾關心的質疑,其實才是真正的假議題,現在市面上的化妝品,並不是如一般想像,要先做過動物實驗才能上市。目前臺灣法規,根本沒有規定化妝品成品要先用動物實驗檢測安全,一般來說,只有研發新原料時,才會有做動物實驗的需求,然而如前所述,目前臺灣根本沒有研發新原料的能量,因此質疑未做過動物實驗化妝品的安全性,完全是沒有必要的。

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