如何使「動物保護警察」能夠名實相符?

作者: 
吳宗憲/國立臺南大學行政管理系副教授

       關心國內動物保護議題的朋友們大概都知道,台北市率先在2010年時,發布成立動物保護警察的消息,而後新北、高雄、台南、桃園等縣市亦陸續跟進。而面對層出不窮的動物虐待案例,內政部警政署更於2012年11月公布了全國統一的「警察機關協助處理虐殺動物案件作業程序」,警政署亦要求各地警察:1.需接受民眾通報動保案件,不得告知警察局非主管機關而拒不受理。2.需普及員警的動保知識,完成基礎動保課程訓練。3.需設立與動保處聯繫的窗口,發生動物虐待緊急案件時才能及時對應處置。

      既然幾個大城市的動物保護警察已經上路,而前述行政規範看似亦賦予警察辦案的義務,但是,近來國人遭遇動物保護虐待案件,為何還是常有求救無門,束手無策、徒呼負負之感?

        筆者認為,動物保護警察之所以存在理想與現實的落差,主要是「魔鬼出在細節裡」,為此,筆者將目前制度所存在的幾個細節問題作一說明:

        首先,在法制面上,目前動物保護法第23條規定:「動物保護檢查員於執行職務時,應出示有關執行職務之證明文件或顯示足資辨別之標誌;必要時,得請警察人員協助」。雖然立法院目前正修法增加「直轄市、縣市政府警察局員警協助動物保護檢察員執行本法有關動物保護之工作,應經過相關專業訓練。」然而,增加「訓練」的著眼點僅係「功能考量」,若是警察面對動物保護業務不願投注心力,受過再精良的訓練也是徒然。因而,若欲使動物保護警察能夠真正發揮功能,第一步便是在動物保護法(或者其實行細則)當中,明訂動物保護警察的業務範疇,而不能再只是被動地「協助」動物保護檢查員。

        其次,在行政面上,目前農政系統下的「動物保護檢查員」與警政系統下的「警察」,常面臨相互職權不清的情況。以動物虐待案件相關的處理流程為例,大致可分為四個階段,分別是:1.案件受理;2.蒐證與調查;3.犯罪行為之認定;4.犯罪行為之起訴、處罰。在案件受理上,由於動物保護檢查員並非24小時輪值,因而警察就常須承擔受理案件的工作,但究竟何時應由動檢員受理,何時又由警察受理,並未有明確分工,就使得動保案件在一開始就可能發生推諉的狀況。而在蒐證與調查的階段,警察自然具備有更多的公權力及辦案能力能夠蒐集資料,保全證據,然而動物保護檢查員在動物相關專業知識上有較多了解,因而,以專業分工作為理由,也常使兩個單位互相規避責任,這使得動物虐待案件的蒐證常錯失先機,如此,犯罪行為便不易認定,更遑論後續的起訴及處罰。

        因此,筆者建議,未來必須在目前的分工上再予釐清,第三階段有關犯罪行為之認定,可維持由動物保護檢查員處理,第四階段有關起訴及處罰,依照目前處罰性質決定權責單位(行政罰由農政單位處理,刑法由警政單位處理)的分工亦無問題。

        然而,案件受理、蒐證及調查,考慮到執法能力與法定權力,可在兩種制度當中進行選擇,第一種制度設計,即將動物虐待案件交由警政單位處理,動物保護檢查員退居輔助角色,國內與國外都可以見到這種制度設計,在國內,野生動物保育法22條,規定相關業務交由保育警察偵辦,在美國,動物保護警察負責所有虐待案件,獸醫師只扮演輔助功能,其設計便是基於這種精神。第二種制度設計,即將動物虐待案件主導權維持在動物保護檢查員身上,警察只是消極配合,若然,則必須立法使動物保護檢查員具有部分司法權,例如可聲請檢察官簽發搜索票,就其相關物件、處所執行搜索、扣押。在國內,勞動檢查法便規定勞動檢查員具有類似的準司法權。

        最後,「徒法不足以自行」,若欲明確劃分權責,並使警察人員得以真正成為具有使命的「動物保護警察」,有幾項政治面向的問題必須一併考量。第一項,目前任由農政單位與警政單位相互協調的狀況下,是無法解決棘手案件的歸屬問題的,只有兩個單位的高一層主管(如政務委員)透過層級節制的權責決定,才有可能真正將權責明確化。第二項,目前警力在各種民眾需求下,已然超過負荷,上層主管除劃分權責外,提供人力或財力等「餘裕資源」,才有可能使警察系統願意承擔該項業務。第三項,由於動物虐待案件涉及不同單位權責,由警政單位主導,設計出跨局處的聯合查緝小組,交換資訊及人力交換都有其必要。第四項,必須將動物虐待案件的處理,一併併入警察績效獎懲的考核指標之內,才有可能使警察將之視為重要業務,發揮使命感盡力偵破。

        更長遠來看,目前先進國家的動物保護制度,美國大部分依賴擁有警察權的動物保護警察,而歐陸如英國、德國、荷蘭,則是由動物保護團體扮演動物保護警察,政府扮演協助的功能。揆諸我國制度,既非美國制,亦非歐陸制,欲學習美國制,則警政與農政單位的功能需有大幅移動,若學習歐陸制,則我國動物保護團體是否具有類似的執法能力,恐亦值得擔憂。若發展出獨屬於台灣的動物警察機制也非不可,然而,目前職權混淆的狀況必須予以釐清,由警政單位主政(前所述及的第一種制度),亦或農政單位主政(前所述及的第二種制度),其調整都有必須付出之行政成本,因而必須從功能性上進行評比考量。但既然各界對動物保護警察有高度期待,則政府似有必要針對不同制度的優劣及可行性作更深入的研究,預為之謀。

        許多先進各國都已經有了制度完備,執行良好的動物保護警察制度,台灣雖有動物保護警察之名,但卻在執行上讓人有「離離落落」之感,希望動保團體在催生動物保護警察的同時,能花更多時間在監督行政制度的細節中,使我國動物保護警察制度能夠名實相符。

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